6.8.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/3

1.

La proposta di regolamento si inserisce nel quadro di un tentativo di più ampia portata, compiuto di recente a livello internazionale, di sviluppare un quadro regolamentare per le entità del sistema bancario ombra. Come è stato evidenziato nella risposta dell’Eurosistema al Libro verde della Commissione sul sistema bancario ombra (di seguito la «risposta dell’Eurosistema»), la BCE è particolarmente interessata agli sviluppi del sistema bancario ombra per la sua potenziale rilevanza ai fini della stabilità finanziaria (2).

2.

Per quanto riguarda, in particolare, la regolamentazione dei fondi comuni monetari (FCM), l’Organizzazione internazionale delle commissioni dei valori mobiliari (International Organization of Securities Commissions, IOSCO), nell’ottobre 2012, ha emanato raccomandazioni (3), successivamente approvate dal Consiglio per la stabilità finanziaria (Financial Stability Board, FSB), mentre il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS), nel dicembre 2012, ha adottato raccomandazioni politiche indirizzate alla Commissione (4). Il Comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari (Committee of European Securities Regulators, CESR), il predecessore dell’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (European Securities and Markets Authority, ESMA), ha adottato, nel 2010, orientamenti su una definizione comune dei fondi comuni monetari europei (di seguito gli «Orientamenti CESR») (5), ai quali si è attenuta la BCE, adeguando la definizione di FCM a fini statistici (6).

2.1

La proposta di regolamento è conforme ai principi di politica internazionale promossi in materia di FCM (12). Come è stato affermato nella risposta dell’Eurosistema, la crisi finanziaria ha evidenziato problemi specifici di stabilità finanziaria e inerenti al rischio sistemico derivanti dal settore degli FCM, per i quali si richiede un’attenta valutazione.

2.2

Analogamente a quanto avviene per le banche di deposito nei confronti dei propri depositanti, gli FCM si impegnano verso i propri partecipanti a fornire immediata liquidità su richiesta, rendendo così potenzialmente meno netta la distinzione con le banche. Dato che gli FCM effettuano anche la trasformazione delle scadenze (13), un’improvvisa e ampia richiesta di riscatto da parte dei partecipanti può avere come risultato la necessità per gli FCM di ridurre la loro attività di investimento in strumenti del mercato monetario. Poiché gli FCM, diversamente dalle banche, non hanno accesso a reti di sicurezza pubblica, quali il finanziamento da parte della banca centrale e l’assicurazione sui depositi, lo scenario più pessimistico comporterebbe una perdita di fiducia da parte dei partecipanti degli FCM che ricercano il vantaggio della prima mossa. Ciò potrebbe determinare, alla fine, una corsa al riscatto degli FCM, rendendo necessaria la vendita delle partecipazioni al di sotto del valore nominale. Tale rischio è particolarmente elevato in caso di FCM con valore patrimoniale netto costante (FCM di tipo CNAV) al punto che, dato il loro modello di business, si potrebbe creare infine l’impressione che essi non rimborsino le loro partecipazioni o quote al valore nominale.

2.3

Sotto il profilo della stabilità finanziaria, la corsa al riscatto degli FCM da parte degli investitori comprometterebbe il funzionamento dei mercati monetari, contribuirebbe alla diffusione e all’amplificazione dei rischi finanziari in tutto il sistema, e avrebbe principalmente un impatto sugli intermediari finanziari, quali le banche, che fanno affidamento, in modo significativo, sugli FCM quale fonte di finanziamento a breve termine.

2.4

Inoltre, diverse grandi banche europee sono promotrici degli FCM. Tale circostanza crea rischi di natura finanziaria e rischi di reputazione per gli istituti promotori per i quali può essere quindi necessario provvedere al sostegno, e infine, al salvataggio di tali FCM. Questa forma di interconnessione degli FCM con altri intermediari finanziari fornisce inoltre il fondamento logico per riformare il quadro regolamentare degli FCM.

3.1

In tale contesto, è generalmente riconosciuta a livello internazionale l’importanza di far fronte ai rischi derivanti dagli FCM di tipo CNAV (14). L’FSB ha approvato il lavoro svolto dalla IOSCO (15), proponendo due opzioni alternative nell’affrontare i rischi summenzionati: a) eliminare le caratteristiche degli FCM che aumentano la possibilità di corse al riscatto da parte degli investitori, prescrivendo la conversione del modello CNAV; oppure b) consentendo agli FCM di utilizzare il modello CNAV, purché essi soddisfino requisiti funzionalmente equivalenti alla regolamentazione prudenziale del sistema bancario.

3.2.

In generale, sebbene provvedimenti di natura politica, adottati in concreto, possano differire a seconda delle caratteristiche specifiche dei mercati, è importante realizzare una sostanziale convergenza a livello internazionale per evitare che differenze di regolamentazione tra i principali ordinamenti, in particolare tra l’Unione europea e gli Stati Uniti (ove ha sede una quota consistente del settore mondiale degli FCM), dia origine a un potenziale arbitraggio regolamentare. Negli Stati Uniti le autorità competenti stanno ancora valutando approcci alternativi, che variano dalla conversione obbligatoria dei fondi CNAV all’introduzione di commissioni di liquidità e gate di rimborso (16).

3.3

In tale contesto, la proposta di regolamento introdurrebbe una riserva di valore patrimoniale netto (riserva NAV) per gli FCM di tipo CNAV per far fronte ai rischi di stabilità finanziaria, evitando così una conversione in valore patrimoniale netto variabile. La BCE osserva che la riserva NAV imposta dalla proposta di regolamento (17) è destinata a migliorare la resilienza degli FCM di tipo CNAV e la loro capacità di rimborsare gli investitori che richiedano ritiri con breve preavviso. La BCE ricorda che il CERS inizialmente ha raccomandato una conversione obbligatoria degli FCM di tipo CNAV (18) e ha escluso l’alternativa di applicare requisiti patrimoniali in quanto è probabile che questi ultimi comportino l’ulteriore consolidamento di un settore già concentrato in misura significativa, e quindi un rischio più elevato di concentrazione da un punto di vista macroprudenziale (19). La BCE rileva che l’opzione della riserva NAV viene motivata dalla Commissione con l’esigenza di evitare che la fluttuazione generale del NAV di tutti gli FCM di tipo CNAV arrechi una potenziale perturbazione al finanziamento dell’economia reale (e in particolare alle entità che dipendono dall’emissione di titoli di debito a breve termine detenuti dagli FCM) (20). La BCE considera la proposta in esame come un passaggio nel far fronte ai rischi derivanti dagli FCM di tipo CNAV, conforme alle raccomandazioni IOSCO approvate dall’FSB, e osserva che la previsione del riesame, da parte Commissione, dell’adeguatezza delle norme proposte tre anni dopo l’entrata in vigore del regolamento (21) offre l’opportunità per riconsiderare la materia e l’attuazione della raccomandazione CERS.

3.4

Tuttavia, la presenza di taluni aspetti della riserva possono giustificare un’ulteriore valutazione.

4.1

La BCE valuta positivamente il fatto che la proposta di regolamento limiti la disposizione sul sostegno esterno per gli FCM di tipo CNAV alla riserva NAV (23). La BCE considera inoltre positivamente il fatto che gli FCM diversi da quelli di tipo CNAV possano ricevere sostegno esterno soltanto per garantire la loro liquidità in talune circostanze eccezionali con l’approvazione dell’autorità competente dell’FCM interessato e, nel caso in cui il fornitore del sostegno sia soggetto a regolamentazione prudenziale, con l’approvazione dell’autorità prudenziale di quest’ultimo (24).

In tale contesto, si dovrebbe garantire che i sistemi di gestione del rischio delle società controllanti ricevano informazioni adeguate e periodiche dai gestori degli FCM appartenenti al loro gruppo, e che qualsiasi informazione su problemi rilevanti di liquidità, che possano rendere necessario il sostegno, sia tempestivamente comunicata alle autorità prudenziali competenti.

La BCE ritiene che siffatto sostegno esterno debba essere del tutto eccezionale. Al fine di prevenire effetti di contagio, difficoltà per gli FCM nel rimborso di partecipazioni o quote dovrebbero essere affrontate principalmente con altri mezzi, quale la sospensione temporanea delle richieste di riscatto come prevista nella direttiva OICVM (25), o mediante i cosiddetti gate di riscatto (26).

4.2

Inoltre, le autorità nazionali possono operare una diversa valutazione delle circostanze eccezionali in cui agli FCM diversi dagli FCM di tipo CNAV può essere consentito di ricevere sostegno esterno (27), specificamente quando il rischio è sovranazionale o di ampia portata. Per l’autorità competente dell’FCM considerazioni riguardanti la stabilità dell’FCM possono prevalere su quelle relative alla stabilità della banca promotrice. Al fine di garantire l’uniforme applicazione di tale disposizione negli Stati membri, può essere presa in considerazione l’introduzione di un elemento di coordinamento a livello dell’Unione.

6.1

La BCE rileva le esenzioni nei criteri di idoneità per gli strumenti di elevata qualità creditizia, emessi o garantiti da un’autorità centrale o dalla banca centrale di uno Stato membro, dalla BCE, dall’Unione, dal Meccanismo europeo di stabilità o dalla Banca europea per gli investimenti (28). Tali esenzioni sono inoltre in linea con analoghe esenzioni previste per le entità pubbliche, raccomandate dalle recenti proposte dell’FSB relative a norme sugli scarti di garanzia minimi da applicare alle operazioni di finanziamento tramite titoli (29). La BCE osserva che tali esenzioni dovranno essere trasposte in modo coerente nelle procedure di valutazione interna del credito applicate dai gestori (30).

6.2

Sebbene valuti positivamente la proposta di regolamento sotto il profilo della stabilità finanziaria, la BCE sottolinea tuttavia l’esigenza di un’attenta valutazione dell’impatto combinato delle misure proposte sul ruolo di intermediazione degli FCM nel sistema finanziario dell’Unione. In particolare, è ipotizzabile che la capacità di intermediazione degli FCM venga potenzialmente ridotta, in quanto gli FCM dovranno detenere una quota significativa del loro attivo (30 per cento) in attività a scadenza giornaliera o settimanale (31), mentre, attualmente, siffatte limitazioni non sussistono. Inoltre, il Liquidity Coverage Ratio, di recente introduzione (32), che tratta i finanziamenti provenienti dalle società in modo più favorevole rispetto ai finanziamenti reperiti attraverso i gestori di attività, può aumentare gli incentivi per le banche a reperire i finanziamenti direttamente dalle società. Le future norme sul finanziamento stabile netto può incidere inoltre sul collegamento tra le banche e gli FCM. In tale contesto, la BCE suggerisce un’ulteriore valutazione dell’impatto della proposta di regolamento sul modello di intermediazione bancaria e sulle questioni che possono sorgere durante la transizione da un regime di intermediazione all’altro. In particolare, si dovrebbe valutare se la riassegnazione di fondi dagli FCM al sistema bancario sia fondamentale e se ciò abbia effettivamente un impatto sui mercati monetari a breve termine (33).

6.3

Inoltre, gli FCM svolgono un ruolo rilevante come uno dei principali investitori nel mercato delle attività cartolarizzate a breve termine, quali Asset Backed Commercial Paper (ABCP). Il mercato delle ABCP ha rilevanza per l’economia reale per l’intermediazione del credito a breve termine, ad esempio il credito commerciale. La proposta di regolamento prevede requisiti di idoneità delle attività cartolarizzate a costituire oggetto di investimento da parte degli FCM, compresi i requisiti dell’aggregato di attività sottostanti, riguardanti il tipo, il rischio di credito e di liquidità e il limite di scadenza di tali attività (34). Pur riconoscendo che tali requisiti aumenteranno la trasparenza dei portafogli di investimento degli FCM e miglioreranno la gestione del rischio di credito e di liquidità, la BCE suggerisce di valutare i benefici delle previste restrizioni agli investimenti in ABCP a fronte del loro impatto sul funzionamento e sullo spessore dei mercati delle cartolarizzazioni.

6.4

La Commissione ha già osservato che i costi di attuazione della riforma possono comportare l’uscita dal mercato di vari fondi esistenti (35), il che può comportare, a sua volta, un’ulteriore concentrazione in un mercato già concentrato (36). Se tale situazione si concretizzasse, gli FCM rimanenti potrebbero acquisire una maggiore importanza dal punto di vista sistemico, in particolare per quanto riguarda il meccanismo di trasmissione della politica monetaria, a causa del coinvolgimento degli FCM nel finanziamento a breve termine delle banche. Tali aspetti giustificano anch’essi un’ulteriore valutazione.

8.1

Con l’entrata in vigore del regolamento proposto, possono essere istituiti, commercializzati o gestiti nell’Unione, quali FCM, soltanto organismi d’investimento collettivo autorizzati in conformità al regime ivi disciplinato (40). L’attuale definizione di FCM ai fini della raccolta di dati statistici di istituzioni finanziarie e monetarie della BCE è in linea con gli Orientamenti CESR, che garantiscono un trattamento uniforme degli FCM a fini statistici e di vigilanza. Pertanto, in seguito all’entrata in vigore della proposta di regolamento (41) e in attesa di ulteriori modifiche al quadro statistico della BCE, può sussistere potenzialmente un periodo durante il quale sono applicabili definizioni differenti a fini di vigilanza e per fini statistici della BCE. A tal proposito, il regolamento (UE) n. 1071/2013 (BCE/2013/33) contiene criteri di identificazione degli FCM, obbligatori a fini statistici, indipendentemente dal fatto che essi siano applicati a fini di vigilanza a livello nazionale.

8.2

La proposta di regolamento impone ai gestori di FCM di trasmettere trimestralmente informazioni alle autorità competenti. Successivamente, tali informazioni sarebbero rese accessibili all’ESMA al fine di creare una banca dati centrale di tutti gli FCM istituiti, gestiti o commercializzati nell’Unione. La BCE ha accesso a tale banca dati esclusivamente per fini statistici (42). Sebbene la BCE sostenga tale espresso riferimento, un accesso più ampio ad altri dati degli FCM può essere necessario per garantire il contributo del Sistema europeo di banche centrali i) alla buona conduzione delle politiche relative alla stabilità del sistema finanziario e ii) al sostegno analitico e statistico della BCE al CERS (43).