9.5.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 109/10

1.1

La direttiva proposta rappresenta un'iniziativa molto apprezzata, poiché definisce un ampio quadro normativo per i servizi di pagamento nell'Unione europea. Le differenze attualmente presenti tra le diverse legislazioni nazionali in relazione ai pagamenti rende problematica l'attuazione dell'area unica dei pagamenti in euro (Single Euro Payment Area — SEPA). Per tale ragione, l'armonizzazione dei requisiti legali richiesti a livello nazionale per i pagamenti agevolerà il settore bancario nell'istituzione del SEPA. Inoltre, l'introduzione della figura degli «istituti di pagamento» dovrebbe condurre all'armonizzazione delle norme relative all'accesso al mercato dei servizi di pagamento. Tuttavia, per sfruttare a pieno i vantaggi di una legislazione armonizzata, è importante conformare l'ambito di applicazione della direttiva proposta a quello della direttiva sulla moneta elettronica (2) tenendo in considerazione, in particolare, la necessità di distinguere tra i servizi di pagamento basati su conti per pagamenti e servizi di pagamento attraverso moneta elettronica basati su contabilità centralizzata. Un ritardo nell'adozione della direttiva proposta, potrebbe compromettere l'introduzione, prevista per il 1o gennaio 2008, del programma di conformità al SEPA e il passaggio completo agli strumenti SEPA entro il 2010. A questo proposito, risultano essere di fondamentale importanza i titoli III e IV della direttiva proposta, in quanto introducono un insieme di norme armonizzate relative agli obblighi di informazione, autorizzazione, esecuzione e responsabilità in relazione alle operazioni di pagamento. Sembra che le questioni aperte di carattere politico o legale nei titoli citati della direttiva proposta possano essere risolte in un tempo relativamente breve. Se la fase di negoziazione dovesse prolungarsi, potrebbe essere presa in considerazione l'idea di definire talune parti della direttiva proposta dando priorità all'adozione di quelle necessarie ad attuare correttamente il SEPA.

1.2

Tuttavia, alcuni aspetti della direttiva proposta destano alcune perplessità, indicate in dettaglio qui di seguito.

2.1

L'introduzione di una nuova figura di «istituti di pagamento» costituisce un passo avanti verso l'armonizzazione delle diversità di approccio attualmente presenti nelle legislazioni nazionali rispetto alla maniera in cui l'attività dei soggetti che forniscono servizi di pagamento pur non essendo un ente creditizio, un istituto di moneta elettronica o un ufficio dei conti correnti postali viene disciplinata. Tuttavia, la direttiva proposta non è chiara in merito alle tipologie di attività che possono essere effettuate da tali istituti di pagamento. In base a quanto stabilito dalla direttiva proposta, gli istituti di pagamento possono ricevere fondi dal pubblico per effettuare servizi di pagamento. Tali fondi non dovrebbero consistere, tuttavia, in depositi o altri fondi rimborsabili, come definiti dall'articolo 3 della direttiva bancaria consolidata (3), nè in moneta elettronica come definita nell'articolo 1, paragrafo 3, lettera a) della direttiva sulla moneta elettronica (si veda l'articolo 10, paragrafo 1 della direttiva proposta).

2.2

A tale proposito, la formulazione della direttiva proposta non chiarisce se gli istituti di pagamento possano detenere fondi aventi caratteristiche economiche e legali simili a quelle dei depositi o della moneta elettronica. La capacità degli istituti di pagamento di fornire conti per pagamenti comporta che essi possono conservare i fondi per un periodo superiore a quello necessario a concludere una transazione di pagamento. Ciò genera perplessità, poiché l'articolo 65, paragrafo 4, della direttiva proposta fa riferimento ai «conti di risparmio» senza specificare dove tali conti siano tenuti e per quale proposito. Tuttavia, i considerando 8 e 9 della direttiva proposta stabiliscono che gli istituti di pagamento non potrebbero accettare depositi. Tali aspetti verranno sviluppati nel prosieguo.

2.3

Inoltre, è da notarsi che secondo quanto stabilito dal paragrafo 4 dell'allegato alla direttiva proposta, le istituzioni di pagamento possono eseguire operazioni di pagamento se i fondi sono coperti da una linea di credito senza che vi siano restrizioni alla capacità di concedere crediti relativamente all'importo e/o la scadenza del credito.

3.1

Per ciò che riguarda la detenzione di depositi o altri fondi rimborsabili, occorre ricordare che l'articolo 3 della direttiva bancaria consolidata impedisce alle imprese diverse dagli enti creditizi di intraprendere l'attività di accettazione di depositi o altri fondi rimborsabili dal pubblico. Mentre la direttiva bancaria consolidata non definisce l'accettazione di depositi, il concetto di «depositi o altri fondi rimborsabili» nel contesto di tale direttiva, è stato interpretato in senso ampio da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee che ha notato che «l'espressione altri fondi rimborsabili, […] comprende non solamente gli strumenti finanziari la cui caratteristica intrinseca è quella di essere rimborsabili, ma anche quelli che, pur non possedendo tale caratteristica, sono oggetto di pattuizione contrattuale implicante il rimborso dei fondi versati» (4). Non importa se i fondi citati siano ricevuti in forma di depositi o in forme diverse, quali, ad esempio, «l'emissione continua di obbligazioni e di altri titoli comparabili» (5) alla quale si fa riferimento in una normativa precedente alla direttiva bancaria consolidata. Per ciò, «tutti i fondi ricevuti dovrebbero derivare dall'attività di accettazione di depositi (nel senso più ampio del termine) nel caso in cui questi implichino il rimborso di tali fondi ricevuti. Non rileva, a questo proposito, se l'obbligo di rimborso sia già esistente nel momento in cui i fondi vengono ricevuti (e costituiscono un elemento esenziale dell'operazione), oppure se tale obbligazione sorga solo a seguito della creazione di un diritto di natura contrattuale» (6). Una corretta interpretazione dell'accettazione di depositi dovrà essere guidata dalla questione relativa all'ampiezza dei risparmi da proteggere e l'interpretazione delle caratteristiche dell'attività di credito alla luce dei rischi ritenuti rilevanti dal punto di vista della protezione del recupero dei depositi. Ne consegue la tendenza ad interpretare in maniera ampia sia le attività di accettazione del deposito sia la concessione di credito (7).

3.2

Tenuto conto di quanto sopra, risulta che gli istituti di pagamento riceveranno di fatto depositi dai propri clienti. In tale caso, pertanto, come principio generale, se un istituto di pagamento diventa insolvente, qualsiasi fondo da esso detenuto al momento dell'insolvenza farebbe parte del suo patrimonio e, pertanto, sarebbe soggetto alle pretese avanzate da tutti i propri creditori. L'attività consistente nel ricevere depositi o altri fondi rimborsabili è al centro della nozione stessa di attività bancaria, come viene chiarito nella definizione di «ente creditizio» data dall'articolo 1, paragrafo1, lettera a) della direttiva bancaria consolidata (8). La modificazione di un concetto fondamentale dell'attività bancaria richiede un'attenta valutazione nell'ottica della politica monetaria, della solidità e della stabilità dei sistemi di pagamento, della stabilità finanziaria e della statistica, che costituiscono ambiti nei quali il SEBC ha ampie competenze. Le attività degli istituti di pagamento comprendono, inevitabilmente, il mantenimento di fondi del pubblico, anche se ciò avviene solo per un limitato lasso di tempo. Pertanto, gli aspetti relativi alla protezione dei consumatori e alla stabilità finanziaria devono essere presi in considerazione quando vengono imposti obblighi di supervisione e salvaguardia legati a tali attività.

4.1

Nel complesso, la direttiva proposta consentirebbe agli istituti di pagamento di operare sotto un regime di vigilanza meno rigoroso di quello applicabile in base alla direttiva bancaria consolidata. Oltre ad una procedura di autorizzazione fondata su alcuni requisiti qualitativi, gli istituti di pagamento dovrebbero rispettare un quadro normativo, il quale: i) dovrebbe essere per la gran parte basato su un certo numero di obblighi generali di informazione; e ii) non dovrebbe comprendere obblighi volti ad evitare rischi quantificabili (si veda l'articolo 5 della direttiva proposta). Desta alcune perplessità il non rigoroso regime di vigilanza, aggravate dal fatto che la direttiva proposta prevede la piena armonizzazione (si veda l'articolo 78 della direttiva proposta), in contrasto con il diverso approccio normativo adottato per altri aspetti della legislazione comunitaria sull'accesso ed esercizio dell'attività di fornitura di servizi finanziari

4.2

La BCE ritiene che sia possibile migliorare il regime giuridico degli istituti di pagamento dettato dalla direttiva proposta in tre ambiti fondamentali. In primo luogo, l'incerta distinzione tra istituti di pagamento e altri fornitori di servizi di pagamento rende estremamente difficile accertare i rischi e le garanzie correlate. Questo è il caso non solo e nella misura in cui gli istituti di pagamento possano detenere fondi che sono difficilmente distinguibili dai depositi, ma anche in relazione alla loro capacità di concedere crediti finanziati attraverso denaro ricevuto dal pubblico (si veda il paragrafo 4 dell'allegato alla direttiva proposta). In secondo luogo, la direttiva proposta non riguarda le diverse categorie di rischi collegati ai servizi di pagamento. A tale proposito, è opportuno ricordare che i servizi di pagamento effettuati da enti creditizi saranno sottoposti a specifici requisiti patrimoniali quale conseguenza del rischio operativo connesso a tali servizi (9). In terzo luogo, si può osservare, inoltre, che la procedura di autorizzazione prevista dalla direttiva proposta si basa su criteri che lasciano eccessivi spazi interpretativi in ambito nazionale. Inoltre, gli Stati membri possono derogare a taluni obblighi di autorizzazione a determinate condizioni (10).

4.3

A fronte di tali considerazioni, sembra di poter ravvisare una discrepanza nella direttiva proposta tra l'ambito di applicazione fissato per le attività degli istituti di pagamento ed il quadro prudenziale nell'ambito del quale tali attività vengono poste in essere. Una volta chiarita l'effettiva portata delle attività degli istituti di pagamento, l'imposizione di adeguati requisiti patrimoniali e/o altre tutele simili (ad es. requisiti relativi al capitale iniziale, garanzie) dovrebbero essere valutate sulla base dell'accertamento dei rischi correlati.

4.4

L'assenza di requisiti patrimoniali per gli istituti di pagamento potrebbe dare adito, potenzialmente, ad una scelta speculativa dei sistemi di vigilanza (arbitraggio di vigilanza). Senza tenere in considerazione il fatto che gli enti creditizi pongano in essere la propria attività di pagamento direttamente o attraverso l'impiego di ausiliari/filiazioni qualificabili come istituti di pagamento, essi sarebbero soggetti a vigilanza su base consolidata per i rischi operativi così come per i rischi di credito. Viceversa, istituti di pagamento che agiscono autonomamente o istituti di pagamento che non sono parte di un gruppo bancario non saranno soggetti ad alcun requisito patrimoniale malgrado effettuino lo stesso tipo di attività.

4.5

Peraltro, la direttiva proposta non è chiara in relazione, in generale, alle responsabilità in capo, rispettivamente, alle autorità competenti dello Stato membro di origine e lo Stato ospitante. Un esempio di quanto sopra indicato si ritrova nel paragrafo 3 dell'articolo 6 della direttiva proposta, che disciplina la concessione di autorizzazioni europee agli istituti di pagamento senza chiarire quale sia l'autorità competente, e a quale Stato membro appartenga, incaricata di vigilare sugli istituti di pagamento. È opportuno esaminare questo aspetto con maggiore attenzione.

4.6

Nell'attuare l'articolo 15 della direttiva proposta, le competenze del SEBC e delle banche centrali nazionali relative al regolare svolgimento dei sistemi di pagamento e, negli Stati membri in cui ciò è applicabile, le competenze delle banche centrali nazionali in materia di vigilanza, dovrebbero essere debitamente rispettate.

4.7

I poteri di vigilanza delle autorità competenti definiti nell'articolo 16 della direttiva proposta potrebbero essere resi più chiari in alcuni aspetti. In primo luogo, la portata delle «ispezioni in loco» (articolo 16, lettera b)) potrebbe essere maggiormente specificata. In secondo luogo, anche l'esatto significato attribuito al potere di imporre «sanzioni proporzionate» (articolo 16, lettera d)) potrebbe essere reso più chiaro. In terzo luogo, le condizioni per la sospensione e la revoca di un'autorizzazione (articolo 16, lettera e)) potrebbero essere definite, se possibile attraverso una disposizione a sé stante. Al fine di ottenere un sufficiente grado di parità all'interno dello spazio europeo e un sufficiente grado di efficienza nella vigilanza delle istituzioni che beneficiano della libertà di stabilimento e di circolazione di servizi, l'articolo 16 della direttiva proposta dovrebbe essere modificato in modo da assicurare che tutte le autorità competenti siano dotate di tutti i poteri previsti dal presente articolo, in particolare di vigilanza e di attuazione.

4.8

L'articolo 19 della direttiva proposta dispone che gli Stati membri possano consentire lo scambio di informazioni tra le proprie autorità competenti, le banche centrali, il SEBC e la BCE. Sebbene, in linea di massima, questa disposizione sia valutata positivamente, nel caso in cui l'autorità competente non sia la banca centrale, e quest'ultima costituisca anche l'autorità preposta al controllo del sistema di pagamento, si suggerisce che la stessa disposizione venga integrata da norme complementari che dispongano che: i) innanzitutto, al fine di concedere o sospendere/revocare un'autorizzazione, l'autorità competente deve consultare la banca centrale e che ii) le autorità competenti sono tenute a condividere le informazioni con le rispettive banche centrali. Sarebbe opportuno introdurre disposizioni di tale genere, tenuto conto delle responsabilità complessive delle banche centrali nel settore dei pagamenti.

5.1

Se gli istituti di pagamento sono autorizzati a detenere fondi qualificati come depositi sia in termini giuridici sia in termini economici, per quanto concettualmente essi non vengano definiti tali dalla direttiva proposta, il livello di rischio sarà lo stesso sopportato dagli enti creditizi e dagli istituti di moneta elettronica. Di conseguenza, dovrebbe essere garantito un livello di tutela pari a quello garantito agli enti creditizi o agli istituti di moneta elettronica. Ne deriva che l'esercizio dei servizi di pagamento dovrebbe essere limitato agli enti creditizi ed agli istituti di moneta elettronica. Ciò garantirebbe un sufficiente livello di protezione dei fondi dei clienti nonché solidità alle attività finanziarie. Per tali ragioni, questo è l'approccio considerato migliore dalla BCE.

5.2

Se il livello di tutela imposto agli enti creditizi e/o agli istituti di moneta elettronica è anche garantito agli istituti di pagamento, allora il titolo II della direttiva proposta necessita di essere riscritto completamente.

6.1

Qualora venisse introdotta la categoria di istituti soggetti ad una vigilanza poco rigorosa, come proposto dalla Commissione, la direttiva proposta dovrebbe essere modificata per chiarire che agli istituti di pagamento non dovrebbe essere consentito conservare fondi degli utenti del servizio di pagamento per un periodo superiore al limitato lasso di tempo durante il quale essi vengono trasferiti dal pagatore al beneficiario, né dovrebbe essere loro consentito di reinvestire tali fondi. L'attuale formulazione dell'articolo 10, paragrafo 2, della direttiva proposta può condurre, altrimenti, alla conclusione che l'apertura di conti da parte degli istituti di pagamento nei propri libri implica che i fondi ricevuti possono essere reinvestiti a vantaggio dell'istituto di pagamento. Un tale chiarimento può ottenersi, ad esempio, limitando le attività di servizio di pagamento di tali istituti a quelle specificate nel paragrafo 7 dell'allegato della direttiva proposta. Le attività specificata nel paragrafo 5 dell'allegato possono anch'esse essere ascritte agli istituti di pagamento, restando tuttavia necessario un chiarimento relativamente alla questione se l'attività di emissione di carte sia collegata all'obbligo di mantenere il conto del possessore della carta presso un istituto di credito. Per limitare i rischi collegati alla concessione di credito, tali attività dovrebbero essere sottoposte ad adeguate tutele, nei modi illustrati più oltre. Inoltre, agli istituti di pagamento non dovrebbe essere consentito concedere credito in base a quanto stabilito nel paragrafo 4 dell'allegato alla direttiva proposta.

6.2

Inoltre, per evitare qualsiasi interpretazione divergente, potrebbe essere opportuno indicare quali siano i servizi offerti da ciascun tipo di istituto, riunendo tutti i paragrafi dell'allegato alla direttiva proposta come segue: i) paragrafi 1-7: enti creditizi e ii) paragrafi 1-3 e 5-7: gli istituti di moneta elettronica e iii) paragrafo 7: istituti di pagamento. Inoltre, come sopra menzionato, le attività specificate nel paragrafo 5 dell'allegato potrebbero anche essere considerate come un'attività fornita dagli istituti di pagamento (11). Lo stesso potrebbe valere per l'attività specificata nel paragrafo 4 dell'allegato, se si garantisse che i fondi ricevuti dagli utenti dei servizi di pagamento destinati ad offrire tali servizi non possono essere impiegati per concedere credito ad altri utenti del servizio di pagamento.

6.3

Si potrebbe prendere in considerazione di garantire un altro livello minimo di tutela al fine di proteggere i fondi degli utenti dei servizi di pagamento. Per esempio, nell'ambito di alcuni accordi specifici relativi alla compensazione dei futures, il contante collocato dai clienti presso gli agenti incaricati di tale attività di compensazione si qualifica, in base alla legge di alcuni Stati membri ( ad es. la Germania ed il Regno Unito) e degli Stati Uniti, come proprietà del cliente e non come deposito di contante. Tale accordo è spesso previsto da legislazione specifica oppure confermato dalla giurisprudenza. Senza fare riferimento alla natura proprietaria di tale contante, cosa che potrebbe generare difficoltà nel quadro legislativo di alcuni Stati membri, una possibilità potrebbe essere di sviluppare le tutele presenti nell'articolo 10, paragrafo 2, della direttiva proposta imponendo alle istituzioni di pagamento di tenere i fondi degli utenti dei servizi di pagamento separatamente nei propri libri. Ciò si potrebbe ottenere modificando come segue la direttiva proposta, al fine di garantire che vengano imposte obbligazioni più esplicite sugli istituti di pagamento: i) per poter attribuire a specifiche operazioni i fondi accettati; ii) per separare i fondi accettati per un'operazione di pagamento da altri fondi accettati per attività diverse dai servizi di pagamento e per registrarli separatamente nei libri dell'istituto di pagamento; iii) per attribuire ai fondi degli utenti dei servizi di pagamento una denominazione che li identifichi come tali; iv) per impedire che i fondi degli utenti dei servizi di pagamento si fondano con i fondi del fornitore dei servizi di pagamento o di ciascun altro utente del servizio di pagamento o altri terzi; v) per tenere separati i fondi dell'utente dei servizi di pagamento dalle azioni intraprese da terzi nei confronti dell'istituto di pagamento; vi) nel caso in cui un istituto di pagamento diventi insolvente, per restituire i fondi dell'utente dei servizi di pagamento prontamente e con priorità rispetto alle altre pretese; vii) qualora il numero di fondi disponibili sia insufficiente a restituire i pagamenti degli utenti del servizio di pagamento di un istituto di pagamento, per distribuire i fondi rimanenti agli utenti del servizio di pagamento in misura proporzionale, in base all'importo principale delle pretese di ciascuno.

6.4

Inoltre, il riferimento fatto nell'articolo 10, paragrafo 1, lettera b) della direttiva proposta ai servizi accessori quali «garanzia dell'esecuzione di operazioni di pagamento» richiede ulteriori spiegazioni, per rendere più chiaro che tali servizi sono resi solo a beneficio degli utenti dei servizi dei pagamenti che prendono parte all'operazione.

6.5

In ultimo, l'articolo 10, paragrafo 3, della direttiva proposta stabilisce che le attività degli istituti di pagamento non devono essere limitate all'offerta di servizi di pagamento soggetti alla legislazione nazionale o comunitaria applicabile. Ciò implica che il numero di attività degli istituti di pagamento può andare oltre quello indicato nell'allegato alla direttiva proposta, che da adito a due perplessità. Innanzitutto, la direttiva proposta non indica tutti i tipi di attività consentiti. Un accertamento completo di tali attività dal punto di vista della protezione del consumatore e della stabilità finanziaria può essere effettuato solo se sono conosciute tutte le possibili attività. In secondo luogo, se tali attività sono basate sulla legge nazionale, allora l'obiettivo della direttiva proposta della piena armonizzazione non potrà essere raggiunto. Per tali ragioni, l'articolo 10, paragrafo 3, della direttiva proposta dovrebbe essere cancellato.

7.1

Il settore bancario sta al momento lavorando intensamente sulla messa a punto di servizi che soddisfino le richieste del SEPA. Tale settore ha l'obiettivo di offrire ai cittadini, autorità e imprese commerciali, fin dal 1o gennaio 2008, strumenti di pagamento paneuropei sia per i pagamenti nazionali sia per quelli transfrontalieri. La creazione del SEPA potrebbe tuttavia porre dei problemi nel contesto dell'attuale assetto giuridico comunitario, vista la diversità della legislazione nazionale applicabile. L'armonizzazione dell'assetto giuridico nel settore dei pagamenti è quindi importante, in quanto costituisce una misura di supporto per il settore bancario ai fini dell'istituzione del SEPA. Le parti contenute nella direttiva proposta riguardanti il SEPA (in larga misura i titoli III e IV) sembrano essere meno controverse del titolo II. Se si dovesse ritardare l'adozione della direttiva proposta a causa delle ambiguità sopra descritte, l'attuazione del SEPA potrebbe essere a sua volta ritardata. Pertanto, per evitare un tale ritardo, sarebbe opportuno eliminare il titolo II dalla direttiva proposta. Tuttavia, una tale eliminazione dovrebbe essere effettuata alla condizione di sottoporre gli istituti di pagamento all'applicazione della legislazione comunitaria separata a tempo debito. A tale riguardo, il ruolo degli istituti di pagamento potrebbe essere logicamente discusso nel contesto della revisione già pianificata della direttiva sulla moneta elettronica, al fine di realizzare un quadro regolamentare e di vigilanza coerente per le diverse categorie di fornitori di servizi di pagamento.

7.2

Un'altra possibilità per il Consiglio direttivo della BCE potrebbe essere quella di adottare un regolamento della BCE ex articolo 105, paragrafo 2, del trattato ed ex articolo 22 dello statuto, che governi le disposizioni specifiche sul SEPA della direttiva proposta ricadenti nella sfera di competenza del SEBC, riconoscendo tuttavia che non tutte le disposizioni atte a facilitare la creazione del SEPA possono essere adottate su questa base.

7.3

Una questione specifica collegata al SEPA riguarda il tempo massimo di esecuzione «D+1», come previsto dagli articoli 60, paragrafo 1 e 61, paragrafo 1 della direttiva proposta. Ci si aspetta che la maggioranza dei fornitori di servizi di pagamento riescano a rispettare tale condizione entro il 1o gennaio 2010. Tuttavia, si tenga a mente che l'industria non è stata consultata sugli effetti del requisito del D+1 e che alcune comunità bancarie potrebbero trovare difficile rispettare tale limite temporale.

9.1

La direttiva proposta dovrebbe precisare che gli operatori dei sistemi di pagamento avranno il diritto di differenziare tra i diversi tipi di fornitori di servizi di pagamento, per quanto attiene alle condizioni che devono essere rispettate, prima che questi ultimi accedano ai sistemi di pagamento stessi. Ciò dovrebbe avvenire su basi oggettive, con l'obiettivo di gestire i rischi associati ai fornitori di servizi di pagamento. Inoltre, l'ambito di applicazione dell'articolo 23, paragrafo 1, della direttiva proposta dovrebbe essere limitato ad assicurare che l'accesso degli istituti di pagamento ai sistemi di pagamento non avvenga in maniera discriminatoria. L'articolo 23, paragrafo 1, della direttiva proposta dovrebbe essere quindi modificato.

9.2

Il fine dell'articolo 23, paragrafo 1, sembra essere quello di esentare i sistemi presi in considerazione dalla direttiva sul carattere definitivo del regolamento (13) dall'accesso alle condizioni di cui all'articolo 23, paragrafo 1. Tuttavia, a tale riguardo il testo non è sufficientemente chiaro e si suggerisce quindi che l'esenzione sia espressa in maniera più chiara.

9.3

Inoltre, la direttiva proposta dovrebbe esprimere chiaramente che la fornitura di servizi di compensazione e regolamento è sottoposta agli standard di sorveglianza stabiliti dall'Eurosistema, in linea con l'articolo 105, paragrafo 2, del trattato. Ciò potrebbe essere realizzato per esempio modificando il considerando 12 della direttiva proposta e l'articolo 23, paragrafo 2 conseguentemente. A tale riguardo, l'Eurosistema, con riferimento al compito di promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento dell'area dell'euro, dovrà considerare se la partecipazione degli istituti di pagamento nei sistemi di pagamento sia sufficientemente sicura e non comporti rischi eccessivi per la stabilità del sistema finanziario.

9.4

Infine, l'articolo 10, paragrafo 1, lettera c) della direttiva proposta autorizza esplicitamente gli istituti di pagamento a gestire i sistemi di pagamento. Dal momento che la legislazione comunitaria non definisce il concetto di «operatore del sistema di pagamento» né regola la natura giuridica di tali operatori, non è necessario introdurre a favore degli istituti di pagamento (o qualunque altra categoria di fornitore di servizi di pagamento considerata dalla direttiva proposta) un'autorizzazione a gestire i sistemi di pagamento. Allo stesso modo, il riferimento al «funzionamento dei sistemi di pagamento» contenuto nel titolo e nel primo paragrafo dell'articolo 23 della direttiva proposta dovrebbe essere eliminato.

11.1

L'ambito di applicazione della direttiva proposta, come delineato negli articoli 2 e 3, potrebbe comportare alcune divergenze interpretative. In virtù dell'articolo 2, la direttiva proposta si applica ad una lista completa di attività commerciali definite come servizi di pagamento ed elencate nell'allegato della direttiva proposta. L'articolo 3 contiene quella che sembra essere una lista completa di esclusioni dall'applicazione della direttiva proposta, anche se potrebbe essere utile chiarire questo punto. Al fine di rendere più chiaro il collegamento tra gli articoli 2 e 3 della direttiva proposta, la BCE suggerisce di sostituire l'attuale titolo dell'articolo 3 con il termine «esclusioni» (14).

11.2

Inoltre, alcune delle voci contenute nell'articolo 3 pongono dei problemi. In primo luogo, la direttiva proposta non sembra neutrale dal punto di vista tecnologico, in quanto discrimina tra le forme di pagamento fisica ed elettronica. Ciò può di conseguenza creare un pregiudizio non giustificato nei confronti dei servizi di pagamento su supporto cartaceo. A seconda della legislazione nazionale vigente, i fornitori di servizi di pagamento che offrono al momento servizi su supporto cartaceo, potrebbero considerare più costoso introdurre versioni elettroniche, più efficienti, dei propri prodotti, che ricadrebbero nel campo di applicazione della direttiva proposta, ritardando quindi l'auspicata introduzione stessa dei servizi di pagamento elettronico.

11.3

In secondo luogo, la rinuncia a taluni servizi di pagamento forniti da prestatori di servizi di gestione di sistemi o reti di telecomunicazione o informatiche, di cui all'articolo 3, lettera j) della direttiva proposta, si presta a diverse interpretazioni. Tale disposizione non è tecnologicamente neutrale e può essere interpretata o troppo restrittivamente o troppo estensivamente (per esempio potrebbero essere esclusi i pagamenti effettuati su piattaforme di scambio online quali eBay, anche se non materialmente diversi dai servizi che ricadrebbero nell'ambito di applicazione della direttiva proposta). Di conseguenza, la direttiva proposta potrebbe essere attuata in maniera non regolare. Inoltre, la relazione tra la rinuncia e i paragrafi 8 e 9 dell'allegato della direttiva proposta non è completamente chiara. La BCE suggerisce pertanto che l'articolo 3, lettera j) della direttiva proposta e i paragrafi 8 e 9 dell'allegato vengano eliminati.

11.4

Nella misura in cui i pagherò su supporto cartaceo sono presi in considerazione dall'articolo 3, lettera f) della direttiva proposta, dovrebbe farsi anche un riferimento di carattere generale alle cambiali, comprese quelle considerate dalla Convenzione di Ginevra del 1930 (15) e quelle da tale convenzione invece non coperte.

12.1

La direttiva proposta adotta due approcci differenti per quanto riguarda le definizioni. In alcuni casi esse sono stabilite in disposizioni specifiche contenute nell'articolo 4, mentre in altri casi sono da individuarsi lungo le diverse parti della direttiva proposta (ad esempio nell'articolo 1 («enti creditizi», «istituti di moneta elettronica», «uffici dei conti correnti postali» e «istituti di pagamento»), nell'articolo 2 («servizi di pagamento» e «operazione di pagamento»), nell'articolo 29 («contratti quadro») e nell'articolo 51 («microimprese»)). Si suggerisce che tutte le definizioni possano essere contenute in un unico articolo della direttiva proposta, che potrebbe essere il primo. Un tale approccio potrebbe essere simile a quello adottato nella direttiva bancaria consolidata.

12.2

Allo stesso tempo, vi è una questione di coerenza con le definizioni e i concetti utilizzati nel diritto comunitario in vigore, ad esempio nella direttiva sul carattere definitivo del regolamento. Ad esempio, questo è il caso della definizione di «sistema di pagamento» di cui all'articolo 4, paragrafo 3, della direttiva proposta, che potrebbe essere reso compatibile con il concetto di «sistema» utilizzato nella direttiva sul carattere definitivo del regolamento, vista la potenziale interazione tra sistemi previsti da tale direttiva e altri sistemi di pagamento. Maggiore coerenza potrebbe essere realizzata introducendo nella direttiva proposta le definizioni di «ordinante» e «beneficiario del pagamento» contenuti nella proposta di regolamento riguardante i dati informativi relativi all'ordinante, da allegare ai trasferimenti di fondi (16).

12.3

Il concetto di «istituto di pagamento» dovrebbe essere modificato per evitare la possibilità che persone fisiche possano agire come tali, dal momento che ciò creerebbe il rischio che i fondi di un istituto di pagamento possano essere confusi con quelli privati appartenenti alla persona fisica in oggetto.

12.4

Il concetto di «conto di pagamento» contenuto nell'articolo 4, paragrafo 7, della direttiva proposta è poco chiaro. È necessario porre rimedio a tale incertezza, in quanto questo rappresenta un aspetto chiave per la corretta interpretazione della figura dei servizi di pagamento e dell'estensione dell'attività degli istituti di pagamento. L'attuale formulazione non chiarisce se tutte le categorie di fornitori di servizi di pagamento possano fornire conti di pagamento. Se agli istituti di pagamento deve essere concesso fornire conti di pagamento, è necessario chiarire la differenza tra conti bancari classici e conti di pagamento. Devono essere chiarite, inoltre, le caratteristiche di tali conti. In tale contesto, sorge la questione relativa a chi sia legittimato a mettere a disposizione tali conti, chi può detenerli e quale sia la natura giuridica nonché gli effetti degli stessi.

12.5

Un altro aspetto che necessita chiarimenti è che cosa significhi il riferimento al conto «utilizzato esclusivamente per le operazioni di pagamento», contenuto nella definizione di pagamento. Se, per esempio, ciò significhi l'esclusione dei conti produttivi di interessi o se precluda la possibilità di conservare fondi per un periodo più lungo di quello strettamente necessario per effettuare l'operazione. Inoltre, deve essere accertato che gli istituti di pagamento non possano pagare interessi e fornire altri incentivi al detentore di un conto.

12.6

La definizione di «fondi» contenuta nell'articolo 4, paragrafo 8, della direttiva proposta dovrebbe essere riformulata sostituendo, tra le altre cose, il termine «contante» con un riferimento a banconote e monete.

12.7

In relazione al concetto di «identificativo unico» contenuto nell'articolo 4, paragrafo 15, della direttiva proposta, si ricorda che la BCE con il parere CON/2005/56 del 15 dicembre 2005 in merito a una proposta di regolamento CE riguardante i dati informativi relativi all'ordinante, da allegare ai trasferimenti di conti (17), proponeva una specifica formulazione per la definizione di «identificativo unico», che ora sembra essere richiamata nell'attuale versione del regolamento proposto. Si suggerisce quindi di armonizzare la definizione di «identificativo unico» sia nel regolamento che nella direttiva proposta.

12.8

Il concetto di «tempi di esecuzione» è utilizzato, senza essere definito, varie volte nei considerando della direttiva proposta e negli articoli 26, paragrafo 1, lettera a), punto ii) e 31, paragrafo 1, lettera b), punto ii), articolo 35 e sezione 2 del capitolo 2 del titolo IV. Sarebbe vantaggioso definire i tempi di esecuzione come uno specifico lasso di tempo (che potrebbe essere misurato, ad esempio in giorni lavorativi o in orari di operatività) poiché ciò consentirebbe di definire i tempi massimi di esecuzione. Inoltre, vi sono varie operazioni che vengono effettuate senza l'uso di conti di pagamento (ad esempio, rimesse di pagamento a clienti non bancari). La definizione di tempi di esecuzione nella direttiva proposta riguarda, quindi, anche tali casi.

12.9

Non esiste un calendario comune che stabilisce i «giorni lavorativi» nell'Unione europea ed il termine non è definito, sebbene esso sia anche utilizzato in tutta la sezione 2 del capitolo 3 del titolo IV della direttiva proposta. Ai fini dell'elaborazione e dell'operatività, e per garantire che i termini dell'obbligazione siano chiari, sarebbe necessario inserire una tale definizione nella direttiva proposta (nell'articolo delle definizioni).

12.10

Il termine «moneta scritturale» è utilizzato nella direttiva proposta senza essere definito, ad esempio nell'articolo 3, paragrafo b) e nell'articolo 4, paragrafo 8 della direttiva proposta e nel paragrafo 7 nell'allegato alla direttiva proposta. Si suggerisce che una definizione di moneta scritturale sia inserita (nell'articolo delle definizioni), ricordando che solo le banche centrali e gli enti creditizi (che includono gli istituti di moneta elettronica) possono detenere tali fondi.

12.11

Allo stesso modo, il termine «filiale» viene impiegato nell'articolo 4, paragrafo 2 e nell'articolo 20 della direttiva proposta senza essere definito. Si suggerisce che la definizione di «filiale» venga introdotta in linea con la definizione contenuta nell'articolo 1, paragrafo 3, della direttiva bancaria consolidata.

12.12

La definizione di «contratto quadro» dovrebbe essere spostata dall'articolo 29 all'articolo delle definizioni. Inoltre, per ragioni di coerenza, il termine dovrebbe essere utilizzato in tutta la direttiva proposta, sostituendo l'altro termine, «contratto quadro», utilizzato alternativamente nel considerando 18 della direttiva proposta e negli articoli 32 e 33 (18).

13.1

È necessario chiarire se lo Stato membro ospitante possa richiedere, per ragioni di segnalazione statistica, che tutti gli istituti di pagamento con filiali sul proprio territorio informino le autorità statistiche competenti dello Stato membro ospitante relativamente alla propria attività, tra le altre, la banca centrale nazionale e/o l'istituto nazionale di statistica.

13.2

Potrebbe essere chiarito in maniera esplicita che con il riferimento a «qualsiasi valuta» nell'articolo 2 della direttiva proposta si intende la valuta dei Paesi al di fuori della Comunità.

13.3

L'articolo 1 della direttiva proposta intitolato «Oggetto» dovrebbe essere limitato, di conseguenza, ad una presentazione essenziale dell'oggetto della direttiva proposta. Sembrerebbe più appropriato che le quattro categorie di fornitori di servizi ricadessero nella definizione unica di «fornitori di servizi di pagamento» da includere nell'articolo delle definizioni, tenuto conto del fatto in particolare che l'articolo delle definizioni specifica anche il concetto di utente del servizio di pagamento.

13.4

L'articolo 11, paragrafo 2, della direttiva proposta relativamente all'impiego di agenti collegati,, di esternalizzazione (outsourcing) o di controllate, si riferisce all'esternalizzazione di «tutte le operazioni». Ciò risulta problematico, dal momento che ciò consentirebbe la creazione di società di copertura che formalmente sono conformi ai principi della direttiva proposta, mentre di fatto le operazioni sono effettuate da un terzo non sottoposto al rispetto degli obblighi imposti dalla direttiva. La BCE suggerisce, di conseguenza, di modificare l'articolo 11 in maniera tale da evitare tali conseguenze.

13.5

L'articolo 12, paragrafo 1 della direttiva proposta fa riferimento ai «rischi operativi» senza definire tale concetto. Si potrebbe ottenere il dovuto grado di precisione utilizzando la definizione di «rischi operativi» contenuta nell'articolo 4, paragrafo 22, della direttiva proposta sull'adeguatezza patrimoniale (19).

13.6

Le disposizioni relative al mantenimento dei registri contenute negli articoli 13 e 44 della direttiva proposta può implicare che gli obblighi di mantenere i registri di un istituto di pagamento non si estendano oltre la durata di un anno. Tali obbligazioni dovrebbero essere adeguate in maniera più esplicita con l'ulteriore legislazione comunitaria, quale l'articolo 30 della terza direttiva sul riciclaggio (20) che stabilisce in cinque anni il periodo minimo di mantenimento dei registri.

13.7

Il concetto di «consenso» contenuto nell'articolo 41 della direttiva proposta non è sufficientemente preciso. In questo contesto, è necessario nel contesto un riferimento alla revoca del consenso ed una definizione della stessa.

13.8

La formulazione dell'articolo 52 della direttiva proposta relativa ai rimborsi è ambigua, per esempio il fatto che si faccia riferimento al diritto ai rimborsi laddove l'importo dell'operazione eseguita non è l'importo che, ragionevolmente, un pagatore si aspetterebbe se si trovasse nella condizione di dover pagare. Tale formulazione lascia ampio spazio all'interpretazione, che aumenta in maniera indeterminata nell'ambito dei pagamenti, conducendo ad un incremento dei conflitti e lasciando i consumatori senza tutele. Al fini di limitare il rischio che si verifichino controversie in futuro, dovrebbe essere ulteriormente presa in considerazione l'idea di riformulare l'articolo 52.

13.9

La definitività di un pagamento è un aspetto fondamentale per il beneficiario, per tale ragione il concetto di «essere informato» contenuto nell'articolo 53, paragrafo 1, della direttiva proposta è eccessivamente vago, dal momento che i tempi potrebbero differire significativamente laddove l'informazione diventi accessibile attraverso la banca operante su internet del pagatore o una stampante di estratto conto accessibile al pubblico, diversamente dai casi nei quali il pagatore riceve per posta una copia cartacea dell'estratto conto. Un momento determinato nel tempo collegato con il trasferimento stesso sarebbe pertanto preferibile. Per consentire al pagatore di avere un tempo ulteriore per reagire, il periodo di tempo concesso può essere esteso da quattro a sei settimane.

13.10

Il concetto di «accettazione» e di «irrevocabilità» contenuti negli articolo 54 e 56 della direttiva proposta, per quanto siano chiari ed utili, dovrebbero essere resi compatibili con i concetti di «entrata nel sistema» e «irrevocabilità» contenuti nella direttiva sul carattere definitivo del regolamento.

13.11

L'articolo 54, paragrafo 2, della direttiva proposta dovrebbe essere modificato per assicurare che l'intervallo di tempo tra il ricevimento e l'accettazione di un pagamento non sia prolungato senza motivo.

13.12

L'articolo 65, paragrafo 1, della direttiva proposta relativo alla disponibilità dei fondi stabilisce che gli Stati membri devono assicurare che i fornitori di servizi di pagamento del beneficiario rendano disponibili i fondi a quest'ultimo non appena tali fondi siano accreditati sul suo conto. Sembrerebbe di tutta evidenza che i fondi siano disponibili una volta accreditati sul conto del beneficiario. Pertanto, sembrerebbe opportuno chiarire che i fondi devono essere resi disponibili al beneficiario immediatamente dopo che essi siano stati ricevuti dal fornitore dei servizi di pagamento.

13.13

Per consentire la creazione di piani di pagamento che permettano un'elaborazione efficiente e lineare, l'articolo 66, paragrafo 1, della direttiva proposta deve essere modificato inserendo un riferimento all'IBAN (International Bank Account Number) come l'identificativo unico prescelto in tutti i casi, garantendo così un approccio uniforme all'uso degli identificativi unici.