Polska wersja raportu o konwergencji nie zawiera wszystkich rozdziałów. Pełny raport w języku angielskim jest dostępny na stronie internetowej EBC.

1 Wstęp

Od 1 stycznia 1999 roku w 19 państwach członkowskich UE wprowadzono euro; w niniejszym raporcie omówiono siedem z ośmiu krajów UE, które nie wprowadziły jeszcze wspólnej waluty. Ósmy kraj – Dania – w 1992 roku powiadomił Radę Unii Europejskiej (dalej: Rada UE), że nie zamierza uczestniczyć w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW)^[1]. W związku z tym raporty o konwergencji dla Danii są sporządzane wyłącznie na jej wniosek. Ponieważ nie złożyła ona takiego wniosku, przedmiotem niniejszego raportu są następujące kraje: Bułgaria, Czechy, Chorwacja, Węgry, Polska, Rumunia i Szwecja. Wszystkie one są na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: Traktat)^[2] zobowiązane do wprowadzenia euro, co oznacza, że muszą dążyć do spełnienia wszystkich kryteriów konwergencji.

Przedstawiając niniejszy raport, EBC spełnia swój obowiązek wynikający z art. 140 Traktatu. Ten artykuł stanowi, że przynajmniej raz na dwa lata – oraz każdorazowo na wniosek państwa członkowskiego UE objętego derogacją – EBC i Komisja Europejska winny składać Radzie UE sprawozdanie „w sprawie postępów dokonanych przez państwa członkowskie objęte derogacją w wypełnianiu ich zobowiązań w zakresie urzeczywistnienia unii gospodarczej i walutowej”. Badanie siedmiu krajów uwzględnionych w niniejszym raporcie przeprowadzono w ramach regularnego cyklu dwuletniego. Komisja Europejska także sporządziła sprawozdanie i oba dokumenty są jednocześnie przedstawiane Radzie UE.

W niniejszym raporcie o konwergencji EBC stosuje ten sam schemat analizy co we wcześniejszych raportach. W odniesieniu do siedmiu wymienionych krajów ocenia, czy osiągnęły one wysoki stopień trwałej konwergencji gospodarczej, czy ich ustawodawstwo krajowe jest zgodne z Traktatami i z Protokołem w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (dalej: „Statut ESBC”) oraz czy zostały spełnione wymogi prawne będące warunkiem integracji banków centralnych tych krajów z Eurosystemem.

W niniejszym raporcie ocena Chorwacji jest bardziej szczegółowa niż w przypadku pozostałych badanych krajów. Powodem jest to, że władze Chorwacji przy różnych okazjach zadeklarowały zamiar wprowadzenia euro z dniem 1 stycznia 2023.

Ocena procesu konwergencji gospodarczej zależy w dużej mierze od jakości i rzetelności użytych danych statystycznych. Sporządzanie i przedstawianie statystyk, zwłaszcza dotyczących finansów publicznych, nie może zależeć od względów politycznych ani podlegać ingerencji politycznej. W związku z tym zalecono państwom członkowskim UE, żeby traktowały jakość i rzetelność swoich statystyk jako sprawę bardzo ważną oraz żeby wdrożyły na potrzeby ich sporządzania odpowiednie mechanizmy kontrolne i przestrzegały minimalnych standardów statystycznych. Te standardy mają podstawowe znaczenie dla umacniania niezależności, rzetelności i odpowiedzialności krajowych urzędów statystycznych oraz utrzymywania zaufania do jakości statystyki finansów publicznych (zob. część 6 dostępna w pełnej wersji raportu w języku angielskim).

Od 4 listopada 2014 roku^[3] każde państwo członkowskie UE, którego derogacja zostanie uchylona, musi najpóźniej z dniem wprowadzenia euro przystąpić do jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM). Od tego momentu wszystkie prawa i obowiązki związane z SSM zaczynają mieć zastosowanie także do tego kraju. W związku z tym niezwykle ważne jest poczynienie odpowiednich przygotowań. Systemy bankowe wszystkich państw członkowskich przystępujących do strefy euro, a zatem również do SSM, są poddawane wszechstronnej ocenie^[4]. 10 lipca 2020 EBC ogłosił przyjęcie decyzji dotyczących ustanowienia bliskiej współpracy z bankami centralnymi Bułgarii (Българска народна банка – Narodowy Bank Bułgarii) i Chorwacji (Hrvatska narodna banka) w następstwie spełnienia przez nie odnośnych wymagań nadzorczych i prawnych^[5]. Mechanizm bliskiej współpracy zaczął obowiązywać 1 października 2020 i EBC stał się organem odpowiedzialnym za (a) nadzór bezpośredni nad instytucjami istotnymi w tych dwóch krajach, (b) wspólne procedury dla wszystkich nadzorowanych podmiotów oraz (c) kontrolę zwierzchnią nad instytucjami mniej istotnymi, pozostającymi pod nadzorem organów krajowych. Dzięki bardzo ścisłemu współdziałaniu Nadzoru Bankowego EBC z Българска народна банка (Narodowym Bankiem Bułgarii) i Hrvatska narodna banka te właściwe organy krajowe sprawnie włączyły się do SSM^[6].

Struktura niniejszego raportu jest następująca. W części 2 opisano schemat analizy konwergencji gospodarczej i prawnej. Część 3 przedstawia podstawowe aspekty konwergencji gospodarczej w ujęciu przekrojowym. Część 4 zawiera podsumowanie najważniejszych wyników badania konwergencji gospodarczej i prawnej dla poszczególnych krajów. W części 5 (z której przetłumaczono jedynie rozdział 5.5; całość jest dostępna w wersji angielskiej) opisano szczegółowo stan konwergencji gospodarczej w każdym z siedmiu badanych państw członkowskich UE. W części 6 (nieprzetłumaczonej) przedstawiono w zarysie wskaźniki konwergencji i metodykę statystyczną użytą do ich opracowania. Część 7 (z której przetłumaczono jedynie rozdział 7.5; całość jest dostępna w wersji angielskiej) zawiera ocenę zgodności ustawodawstwa krajowego badanych państw członkowskich – w tym statutów ich banków centralnych – z art. 130 i 131 Traktatu.

2 Schemat analizy

2.1 Konwergencja gospodarcza

Do oceny stanu konwergencji gospodarczej w państwach członkowskich UE dążących do wprowadzenia euro EBC stosuje jednolity schemat analizy. Ten schemat, wykorzystywany konsekwentnie we wszystkich raportach o konwergencji Europejskiego Instytutu Walutowego (EIW) i EBC, opiera się, po pierwsze, na postanowieniach Traktatu i sposobie ich stosowania przez EBC w odniesieniu do sytuacji cenowej, wskaźników salda finansów publicznych i długu publicznego, kursów walutowych, długoterminowych stóp procentowych oraz innych czynników istotnych z punktu widzenia integracji i konwergencji gospodarczej. Po drugie, obejmuje kilka dodatkowych wskaźników gospodarczych (retrospektywnych i prognostycznych) uznanych za przydatne do bardziej szczegółowej oceny trwałości konwergencji. Niektóre elementy schematu analizy zostały z czasem udoskonalone. Uwzględnienie wszystkich tych czynników w badaniu państw członkowskich pozwala także pozyskać ważne informacje, które pomagają ocenić, czy integracja tych państw ze strefą euro będzie przebiegać bez większych trudności. W ramkach 1−5 przytoczono odpowiednie przepisy i omówiono sposób ich stosowania przez EBC.

W celu zapewnienia ciągłości analizy i równego traktowania badanych krajów niniejszy raport opiera się na zasadach określonych w poprzednich raportach opublikowanych przez EBC (a wcześniej – przez EIW). Przy stosowaniu kryteriów konwergencji EBC kieruje się kilkoma zasadami przewodnimi. Po pierwsze, poszczególne kryteria interpretuje i stosuje w sposób ścisły. Ta zasada wynika stąd, że głównym celem kryteriów jest dopuszczenie do udziału w strefie euro tylko tych państw członkowskich, których sytuacja gospodarcza sprzyja utrzymaniu stabilności cen i spójności całej strefy. Po drugie, kryteria konwergencji stanowią spójną, zintegrowaną całość i wszystkie muszą być spełnione. Traktat wymienia je jako równorzędne, bez wskazywania jakiejkolwiek hierarchii. Po trzecie, o spełnieniu tych kryteriów muszą świadczyć rzeczywiste dane. Po czwarte, sposób stosowania kryteriów konwergencji powinien być spójny, przejrzysty i prosty. Ponadto zasadniczym aspektem, który należy uwzględnić przy badaniu zgodności z tymi kryteriami, jest trwałość, gdyż konwergencja musi mieć charakter stały, a nie doraźny. Dlatego ten aspekt jest omawiany w ocenie konwergencji poszczególnych krajów.

Analizy sytuacji gospodarczej poszczególnych krajów pod względem trwałości konwergencji dokonuje się retrospektywnie za okres obejmujący z reguły ostatnich dziesięć lat. Pozwala to dokładniej określić, w jakim stopniu bieżące osiągnięcia wynikają z faktycznych zmian strukturalnych, dzięki czemu można z kolei lepiej ocenić trwałość konwergencji gospodarczej.

Ponadto dokonuje się, w odpowiednim zakresie, analizy prognostycznej. W tym aspekcie szczególną uwagę zwraca się na to, że trwałość korzystnych zmian gospodarczych zależy przede wszystkim od właściwych i trwałych reakcji polityki na obecne i przyszłe wyzwania. Dla trwałego wzrostu produktu krajowego w średnim i długim okresie bardzo ważne są także skuteczne rządzenie, dobrze działające instytucje i stabilne finanse publiczne. Podsumowując, należy podkreślić, że zapewnienie trwałości konwergencji gospodarczej zależy od osiągnięcia silnej pozycji wyjściowej, istnienia stabilnych instytucji, odporności na szoki oraz prowadzenia odpowiedniej polityki już po wprowadzeniu euro.

Analizę według jednolitego schematu przeprowadza się osobno dla każdego z siedmiu badanych państw członkowskich UE. Wyniki poszczególnych państw należy rozpatrywać odrębnie, zgodnie z postanowieniami art. 140 Traktatu.

Datą graniczną dla statystyk zawartych w niniejszym raporcie był 25 maja 2022. Danych statystycznych do oceny spełnienia kryteriów konwergencji dostarcza Komisja Europejska (zob. część 6, dostępna w pełnej wersji raportu w języku angielskim, oraz tabele i wykresy), w przypadku kursów walutowych i długoterminowych stóp procentowych – we współpracy z EBC. W porozumieniu z Komisją Europejską dla kryterium stabilności cen i kryterium długoterminowych stóp procentowych przyjęto okres referencyjny od maja 2021 roku do kwietnia 2022 roku. Do kursów walutowych zastosowano okres referencyjny od 26 maja 2020 do 25 maja 2022. Dane historyczne o sytuacji finansów publicznych obejmują okres do roku 2021. W raporcie wzięto również pod uwagę prognozy pochodzące z różnych źródeł, najnowsze programy konwergencji przedstawione przez badane państwa członkowskie i inne informacje istotne dla prognostycznej oceny trwałości konwergencji. Uwzględniono także prognozę gospodarczą Komisji Europejskiej z wiosny 2022 roku i sprawozdanie przedłożone w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2022^[7], które ukazały się, odpowiednio, 16 maja 2022 roku i 24 listopada 2021 roku. Niniejszy raport został przyjęty przez Radę Ogólną EBC 27 maja 2022.

W niniejszym raporcie jedynie w niewielkim zakresie uwzględniono wpływ wojny między Rosją a Ukrainą na ocenę konwergencji. Jest jeszcze za wcześnie na definitywne stwierdzenie, jak ten konflikt odbije się na przebiegu konwergencji i czy jego efekty wystąpią w badanych krajach w sposób symetryczny czy asymetryczny. W szczególności prognostyczna ocena konwergencji jest obciążona dużą niepewnością, więc pełną ocenę wpływu będzie można przeprowadzić dopiero retrospekcyjnie.

W ramce 1 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji cenowej oraz sposób ich stosowania przez EBC.

Średnią stopę inflacji HICP za 12-miesięczny okres referencyjny – od maja 2021 roku do kwietnia 2022 roku – analizuje się na tle wyników ekonomicznych danego kraju w zakresie stabilności cen za ostatnich dziesięć lat. Umożliwia to bardziej szczegółową ocenę stabilności sytuacji cenowej w analizowanym kraju. Zwraca się przy tym uwagę na kierunek polityki pieniężnej, zwłaszcza na to, czy podstawowym celem władz monetarnych było osiągnięcie i utrzymanie stabilności cen, a także na wkład innych dziedzin polityki gospodarczej w realizację tego celu. Uwzględnia się też, jaki wpływ na osiągnięcie stabilności cen miało otoczenie makroekonomiczne. Rozwój sytuacji cenowej bada się na tle warunków popytowo-podażowych, szczególnie takich czynników, jak jednostkowe koszty pracy i ceny importu. Wreszcie, bierze się pod uwagę trendy innych istotnych wskaźników cen. W ujęciu prognostycznym ocenia się perspektywy przebiegu inflacji w najbliższych latach, w tym prognozy najważniejszych organizacji międzynarodowych i uczestników rynku. Omawia się ponadto kwestie instytucjonalne i strukturalne istotne dla utrzymania warunków sprzyjających stabilności cen po wprowadzeniu euro.

W ramce 2 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji finansów publicznych oraz sposób ich stosowania przez EBC, w tym kwestie proceduralne.

W odniesieniu do stabilności finansów publicznych wynik danego kraju za rok referencyjny – 2021 – ocenia się na tle wyników za ostatnich dziesięć lat. Najpierw analizuje się przebieg wskaźnika deficytu finansów publicznych danego kraju. Warto pamiętać, że zmiana rocznego wskaźnika deficytu jest zwykle wypadkową różnych czynników. W tym kontekście można dokonać podziału na zmiany „cykliczne”, czyli reakcje deficytu na zmiany cyklu koniunkturalnego, oraz „niecykliczne”, które często uznaje się za odzwierciedlenie strukturalnych lub stałych dostosowań polityki fiskalnej. Jednak zmiany niecykliczne, które zostały ujęte ilościowo w niniejszym raporcie, nie muszą wynikać wyłącznie ze strukturalnej zmiany sytuacji finansów publicznych, gdyż obejmują także przejściowe efekty wynikające z działań w dziedzinie polityki oraz z czynników szczególnych. Z tego powodu trudno jest ocenić zwłaszcza zmiany salda strukturalnego budżetu, które nastąpiły w okresie pandemii COVID‑19, z uwagi na niepewność co do poziomu i tempa wzrostu produktu potencjalnego.

Następnie rozważa się przebieg wskaźnika długu publicznego w analizowanym okresie oraz czynniki leżące u jego podstaw. Te czynniki obejmują: różnicę między wzrostem nominalnego PKB a stopami procentowymi, saldo pierwotne oraz dostosowanie deficytu do długu (różnicę między deficytem a zmianą zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych). Taka perspektywa analityczna może dostarczyć dodatkowych informacji o tym, w jakim zakresie na dynamikę długu wpływało otoczenie makroekonomiczne, w szczególności kombinacja wzrostu gospodarczego i stóp procentowych. Może także być źródłem dalszych informacji o wpływie salda strukturalnego i cyklu koniunkturalnego, znajdujących odzwierciedlenie w saldzie pierwotnym, oraz o roli czynników szczególnych, uwzględnianych w dostosowaniu deficytu do długu. Ponadto analizuje się strukturę długu publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem udziałów zadłużenia krótkoterminowego i zadłużenia w walutach obcych oraz ich kształtowania się w czasie. Zestawienie udziałów tych dwóch kategorii zadłużenia z obecnym poziomem wskaźnika długu pozwala pokazać wrażliwość salda finansów publicznych na zmiany kursów walut i stóp procentowych.

W ujęciu prognostycznym bierze się pod uwagę krajowe plany budżetowe i najnowsze prognozy Komisji Europejskiej na lata 2022−2023 oraz średniookresowe strategie w zakresie finansów publicznych przedstawione w programach konwergencji. W ramach tej analizy ocenia się perspektywy osiągnięcia przez dany kraj średniookresowego celu budżetowego określonego w pakcie stabilności i wzrostu oraz prawdopodobne kształtowanie się wskaźnika długu publicznego na podstawie obecnej polityki fiskalnej. W warunkach pandemii COVID‑19 uruchomiono ogólną klauzulę wyjścia, która pozwala na odejście od średniookresowego celu budżetowego, co opisano w ramce 2. Następnie w analizie bierze się pod uwagę długookresowe wyzwania związane ze stabilnością finansów publicznych i ogólne obszary wymagające konsolidacji, w tym zwłaszcza wynikające z państwowych niekapitałowych systemów emerytalnych w świetle zmian demograficznych oraz z zobowiązań warunkowych zaciągniętych przez rządy. Poza tym, zgodnie z wcześniejszą praktyką, opisana powyżej analiza obejmuje także większość istotnych czynników określonych w art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, opisanych w ramce 2.

W ramce 3 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji kursowej oraz sposób ich stosowania przez EBC.

Oprócz uczestnictwa w ERM II i przebiegu kursu nominalnego wobec euro w okresie referencyjnym analizuje się pokrótce dane istotne z punktu widzenia stabilności bieżącego kursu. Te dane wyprowadza się ze zmian realnych kursów efektywnych oraz z rachunków bieżącego, kapitałowego i finansowego bilansu płatniczego. Ocenia się także kształtowanie długu zagranicznego brutto i międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto w dłuższych okresach. W sekcji dotyczącej sytuacji kursowej uwzględnia się też miary integracji danego kraju ze strefą euro. Jej stopień ocenia się w aspekcie integracji handlu zagranicznego (eksportu i importu) oraz integracji finansowej. Ponadto w sekcji dotyczącej sytuacji kursowej podaje się, w stosownych przypadkach, czy w dwuletnim okresie referencyjnym badany kraj otrzymał wsparcie płynnościowe od banku centralnego lub wsparcie bilansu płatniczego – dwustronne bądź wielostronne z udziałem MFW lub UE. Uwzględnia się wsparcie zarówno faktycznie udzielone, jak i udostępnione osłonowo, w tym dostęp do finansowania zapobiegawczego, np. w formie elastycznej linii kredytowej z MFW.

W ramce 4 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji w zakresie długoterminowych stóp procentowych oraz sposób ich stosowania przez EBC.

Jak wspomniano powyżej, Traktat mówi wprost o tym, że „trwałość konwergencji” znajduje odzwierciedlenie w poziomie długoterminowych stóp procentowych. W związku z tym sytuację w okresie referencyjnym – od maja 2021 roku do kwietnia 2022 roku – ocenia się na tle poziomu długoterminowych stóp procentowych z ostatnich dziesięciu lat (lub okresu, za który są dostępne dane) oraz głównych czynników powodujących różnicę w stosunku do średniej długoterminowej stopy procentowej dla strefy euro. W okresie referencyjnym na poziom tej ostatniej mogły wpływać m.in. wysokie premie za ryzyko kraju stosowane wobec kilku państw tej strefy. Z tego względu do porównania zastosowano także długoterminową rentowność obligacji skarbowych strefy euro o ratingu AAA (tj. długoterminową rentowność wynikającą z krzywej dochodowości obejmującej obligacje krajów strefy euro o ratingu AAA). W raporcie jako tło analizy podano także informacje o wielkości i rozwoju rynku finansowego. Opierają się one na trzech wskaźnikach: saldzie dłużnych papierów wartościowych wyemitowanych przez przedsiębiorstwa niefinansowe, kapitalizacji rynku akcji oraz kredytach MIF dla krajowego niefinansowego sektora prywatnego; łącznie te wskaźniki są miarą wielkości rynku finansowego.

Na koniec, zgodnie z art. 140 ust. 1 Traktatu, niniejszy raport powinien uwzględniać kilka innych istotnych czynników (zob. ramka 5). Odnoszą się do nich wzmocnione ramy zarządzania gospodarczego zgodne z art. 121 ust. 6 Traktatu, obowiązujące od 13 grudnia 2011, które mają zapewnić ściślejszą koordynację polityki gospodarczej i trwałą konwergencję wyników gospodarczych państw członkowskich UE. Krótkie omówienie tych przepisów oraz sposobu, w jaki wspomniane dodatkowe czynniki zostały uwzględnione w ocenie konwergencji przeprowadzonej przez EBC, przedstawiono w ramce 5.

2.2 Zgodność ustawodawstwa krajowego z Traktatami

2.2.1 Wstęp

Artykuł 140 ust. 1 Traktatu zobowiązuje EBC (oraz Komisję Europejską) do składania Radzie, co najmniej raz na dwa lata lub na wniosek państwa członkowskiego objętego derogacją, sprawozdań dotyczących postępów państw członkowskich objętych derogacją w wypełnianiu zobowiązań ciążących na nich w zakresie urzeczywistniania unii gospodarczej i walutowej. Sprawozdania takie zawierają analizę zgodności ustawodawstwa krajowego danego państwa członkowskiego objętego derogacją (w tym statutu jego krajowego banku centralnego) z art. 130 i art. 131 Traktatu oraz odpowiednimi postanowieniami Statutu. Ten traktatowy obowiązek ciążący na państwach członkowskich objętych derogacją jest również nazywany „konwergencją prawną”.

Przy ocenie konwergencji prawnej EBC nie musi ograniczać się do dokonania formalnej oceny litery prawa krajowego, ale może również rozważyć, czy stosowanie odpowiednich przepisów jest zgodne z duchem Traktatów i Statutu. Szczególne zaniepokojenie EBC budzą wszelkie oznaki wywierania nacisku na organy decyzyjne banków centralnych państw członkowskich, wbrew postanowieniom Traktatu dotyczącym niezależności banków centralnych. EBC dostrzega również potrzebę niezakłóconego i nieprzerwanego funkcjonowania organów decyzyjnych krajowych banków centralnych. W tym zakresie właściwe władze państw członkowskich mają w szczególności obowiązek podjęcia niezbędnych działań w celu zapewnienia terminowego powołania następcy w przypadku pojawienia się wakatu na stanowisku członka organu decyzyjnego krajowego banku centralnego^[17]. Przed dokonaniem ostatecznej oceny potwierdzającej zgodność ustawodawstwa krajowego poszczególnych państw członkowskich z postanowieniami Traktatu i Statutu EBC będzie uważnie śledzić rozwój wypadków w tym zakresie.

Państwa członkowskie objęte derogacją i konwergencja prawna

Bułgaria, Czechy, Chorwacja, Węgry, Polska, Rumunia i Szwecja, których ustawodawstwa krajowe są przedmiotem niniejszego raportu, mają status państw członkowskich objętych derogacją, tj. nie wprowadziły jeszcze euro. Szwecja ma status państwa członkowskiego objętego derogacją na mocy decyzji Rady przyjętej w maju 1998 roku^[18]. Jeżeli chodzi o pozostałe państwa członkowskie, art. 4^[19] i art. 5^[20] aktów dotyczących warunków przystąpienia stanowią, że każde z tych państw członkowskich uczestniczy w unii gospodarczej i walutowej z dniem przystąpienia jako państwo członkowskie objęte derogacją w rozumieniu art. 139 Traktatu.

Niniejszy raport nie obejmuje Danii, która jest państwem członkowskim posiadającym status szczególny i która nie przyjęła jeszcze euro. Protokół (nr 16) w sprawie niektórych postanowień dotyczących Danii, dołączony do Traktatów, stanowi, że z uwagi na notyfikację dokonaną Radzie przez rząd Danii 3 listopada 1993 roku Dania zostaje objęta derogacją, a procedura uchylenia derogacji zostanie rozpoczęta jedynie na wniosek Danii. Ponieważ do Danii stosuje się art. 130 Traktatu, Danmarks Nationalbank musi spełniać wymogi dotyczące niezależności banku centralnego. Raport o Konwergencji Europejskiego Instytutu Walutowego z 1998 r. stwierdzał, że wymóg ten został spełniony. Ze względu na szczególny status Danii od 1998 roku nie dokonywano oceny jej konwergencji. Do czasu złożenia przez Danię Radzie notyfikacji wyrażającej zamiar przyjęcia euro Danmarks Nationalbank nie ma obowiązku prawnej integracji z Eurosystemem, ani też nie ma konieczności wprowadzania zmian w duńskim ustawodawstwie.

Celem oceny konwergencji prawnej jest ułatwienie Radzie rozstrzygania o tym, które państwa członkowskie wypełniają ciążące na nich „zobowiązania w zakresie urzeczywistniania unii gospodarczej i walutowej” (art. 140 ust. 1 Traktatu). W przypadku kwestii prawnych warunki te dotyczą w szczególności niezależności banku centralnego oraz integracji prawnej krajowych banków centralnych z Eurosystemem.

Struktura oceny prawnej

Ocena prawna ma strukturę podobną jak w poprzednich raportach EBC i EIW dotyczących konwergencji prawnej^[21].

Zgodność ustawodawstwa krajowego jest badana w kontekście przepisów prawa uchwalonych przed dniem 25 marca 2022 r.

2.2.2 Zakres dostosowań

Obszary dostosowań

W celu identyfikacji obszarów, w których występuje potrzeba dostosowania ustawodawstwa krajowego, poddano analizie następujące zagadnienia:

• zgodność z postanowieniami Traktatu (art. 130) i Statutu (art. 7 i art. 14 ust. 2) dotyczącymi niezależności krajowych banków centralnych;
• zgodność z postanowieniami dotyczącymi poufności (art. 37 Statutu);
• przestrzeganie zakazu finansowania ze środków banku centralnego (art. 123 Traktatu) oraz uprzywilejowanego dostępu (art. 124 Traktatu);
• przestrzeganie jednolitej pisowni euro wymaganej prawem UE;
• integrację prawną krajowych banków centralnych z Eurosystemem (w szczególności w świetle art. 12 ust. 1 oraz art. 14 ust. 3 Statutu).

„Zgodność” a „harmonizacja”

Artykuł 131 Traktatu wymaga, aby ustawodawstwo krajowe było „zgodne” z Traktatami i Statutem; wszelkie niezgodności muszą zatem zostać usunięte. Obowiązek ten ma zastosowanie niezależnie od pierwszeństwa Traktatów i Statutu przed ustawodawstwem krajowym oraz bez względu na charakter niezgodności.

Wymóg „zgodności” ustawodawstwa krajowego nie oznacza, że na mocy Traktatu wymagana jest „harmonizacja” statutów krajowych banków centralnych, czy to wzajemnie pomiędzy sobą, czy też ze Statutem. Specyfika krajowa może zostać zachowana, o ile nie narusza wyłącznych kompetencji monetarnych, które zostały nieodwołalnie przekazane na rzecz UE. Artykuł 14 ust. 4 Statutu zezwala wręcz krajowym bankom centralnym na wykonywanie funkcji innych niż wymienione w Statucie, o ile nie są one sprzeczne z celami i zadaniami ESBC^[22]. Dobrym przykładem sytuacji, w których dopuszcza się utrzymanie różnic, są przepisy statutów krajowych banków centralnych uprawniające do wykonywania takich dodatkowych funkcji. Używany w tym kontekście termin „zgodny” należy zatem rozumieć jako wymóg dostosowania ustawodawstwa krajowego i statutu krajowego banku centralnego w celu wyeliminowania niespójności z Traktatami i Statutem oraz zapewnienia niezbędnego stopnia integracji krajowego banku centralnego z ESBC. W szczególności dostosowania wymagają wszelkie postanowienia, które naruszają określoną w Traktacie niezależność krajowych banków centralnych oraz ich rolę jako integralnej części ESBC. Dla osiągnięcia powyższych celów nie należy zatem powoływać się wyłącznie na zasadę nadrzędności prawa UE nad ustawodawstwem krajowym.

Obowiązek wynikający z art. 131 Traktatu dotyczy wyłącznie występowania niezgodności z Traktatem i Statutem. Jednak ustawodawstwo krajowe, które jest niezgodne z wtórnym ustawodawstwem UE mającym znaczenie dla obszarów adaptacji poddawanych analizie w niniejszym raporcie, również powinno zostać dostosowane do wspomnianego prawa wtórnego. Pierwszeństwo prawa UE nie zwalnia z obowiązku dostosowania ustawodawstwa krajowego. Ten ogólny wymóg wynika nie tylko z art. 131 Traktatu, lecz również z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej^[23].

Traktaty i Statut nie narzucają sposobu dostosowania ustawodawstwa krajowego. Można tego dokonać bądź to przez umieszczenie odwołań do Traktatów i Statutu, bądź też przez włączenie do prawa krajowego odpowiednich postanowień Traktatu i Statutu ze wskazaniem ich źródła, względnie przez usunięcie występujących niezgodności albo łączne zastosowanie wymienionych sposobów.

Ponadto, między innymi w celu osiągnięcia i utrzymania zgodności ustawodawstwa krajowego z Traktatami i Statutem, instytucje UE i państwa członkowskie muszą konsultować z EBC projekty przepisów w dziedzinach podlegających jego kompetencji, zgodnie z art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 Traktatu oraz art. 4 Statutu. Decyzja Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych^[24] wyraźnie wymaga od państw członkowskich podjęcia kroków niezbędnych do zapewnienia przestrzegania wspomnianego obowiązku.

2.2.3 Niezależność krajowych banków centralnych

Jeśli chodzi o niezależność banku centralnego, ustawodawstwo krajowe państw członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r., w 2007 r. lub w 2013 r. należało dostosować w celu zapewnienia zgodności z odpowiednimi postanowieniami Traktatu i Statutu, odpowiednio, do dnia 1 maja 2004 r., 1 stycznia 2007 r. i 1 lipca 2013 r.^[25] Szwecja została zobowiązana do wprowadzenia w życie niezbędnych zmian do momentu utworzenia ESBC w dniu 1 czerwca 1998 r.

Niezależność banku centralnego

W listopadzie 1995 r. EIW określił listę cech charakteryzujących niezależność banku centralnego (przedstawionych później szczegółowo w Raporcie o konwergencji z 1998 r.), stanowiącą wówczas podstawę oceny ustawodawstwa krajowego państw członkowskich, a zwłaszcza oceny statutów krajowych banków centralnych. Pojęcie niezależności banku centralnego obejmuje różne rodzaje niezależności, które należy oceniać osobno: niezależność funkcjonalną, instytucjonalną, personalną i finansową. W opiniach wydanych przez EBC na przestrzeni ostatnich kilku lat dokonano dalszego doprecyzowania wymienionych powyżej aspektów niezależności banku centralnego. Aspekty te są podstawą oceny stopnia konwergencji ustawodawstwa państw członkowskich objętych derogacją z Traktatami i Statutem.

Niezależność funkcjonalna

Niezależność banku centralnego nie jest celem samym w sobie, lecz środkiem do osiągnięcia celu, który powinien być jasno określony i nadrzędny względem innych celów. Niezależność funkcjonalna wymaga, aby główny cel krajowego banku centralnego był określony w sposób jednoznaczny i prawnie nienaruszalny, oraz żeby był on w pełni zgodny z podstawowym celem określonym w Traktacie, a mianowicie zapewnieniem stabilności cen. Osiągnięciu tego celu służy zapewnienie krajowemu bankowi centralnemu środków i instrumentów niezbędnych do osiągnięcia przez bank centralny wspomnianego celu w sposób niezależny od innych organów władzy. Określony w Traktacie wymóg niezależności banku centralnego odzwierciedla powszechnie przyjęty pogląd, że głównemu celowi utrzymania stabilności cen najlepiej służy w pełni niezależna instytucja, której mandat został precyzyjnie zdefiniowany. Niezależność banku centralnego jest przy tym w pełni zgodna z zasadą ponoszenia przez bank centralny odpowiedzialności za podejmowane decyzje, czego konsekwencją jest wymóg przejrzystości działania oraz dialogu z osobami trzecimi.

Jeśli chodzi o harmonogram dostosowania, Traktat nie określa wyraźnie, od kiedy banki centralne państw członkowskich objętych derogacją muszą podporządkować się głównemu celowi, jakim jest utrzymanie stabilności cen, określonemu w art. 127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 Traktatu oraz art. 2 Statutu. W przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do UE po dacie wprowadzenia w Unii euro, nie jest jasne, czy obowiązek ten wchodzi w życie z dniem przystąpienia do UE, czy też z dniem wprowadzenia euro przez te państwa członkowskie. Do państw członkowskich objętych derogacją nie ma zastosowania art. 127 ust. 1 Traktatu (zob. art. 139 ust. 2 lit. c) Traktatu), stosuje się do nich natomiast art. 2 Statutu (zob. art. 42 ust. 1 Statutu). W opinii EBC obowiązek traktowania przez bank centralny utrzymania stabilności cen jako celu głównego ma zastosowanie od dnia 1 czerwca 1998 r. w przypadku Szwecji oraz od dnia 1 maja 2004 r., 1 stycznia 2007 r. i 1 lipca 2013 r. w przypadku państw członkowskich, które w tych terminach przystąpiły do UE. Wynika to z faktu, że jedna z zasad przewodnich UE, czyli utrzymanie stabilności cen (art. 119 Traktatu), ma zastosowanie również do państw członkowskich objętych derogacją. Stanowisko EBC wynika także z zapisanego w Traktacie celu, zgodnie z którym wszystkie państwa członkowskie powinny dążyć do Konwergencji makroekonomicznej, w tym do stabilności cen, czemu ma sprzyjać regularna publikacja raportów EBC i Komisji Europejskiej. Takie podejście wiąże się również z niezależnością banku centralnego, która jest uzasadniona jedynie wówczas, gdy utrzymanie stabilności cen jest celem nadrzędnym.

Podstawą zawartej w niniejszym raporcie oceny są powyższe ustalenia dotyczące momentu, od którego krajowe banki centralne państw członkowskich objętych derogacją są zobowiązanie do traktowania utrzymania stabilności cen jako podstawowego celu działania.

Niezależność instytucjonalna

Zasada niezależności instytucjonalnej została wyraźnie wymieniona w art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu. Oba te artykuły zabraniają krajowym bankom centralnym i członkom ich organów decyzyjnych zwracania się o instrukcje oraz ich przyjmowania od instytucji lub organów UE, rządów państw członkowskich i wszelkich innych organów. Zabraniają one także instytucjom, organom, urzędom i agencjom UE oraz rządom państw członkowskich prób wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych, których decyzje mogą wpływać na realizację zadań krajowych banków centralnych w ramach ESBC. W przypadku gdy ustawodawstwo krajowe przytacza art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu, powinno odzwierciedlać obydwa te zakazy i nie zawężać zakresu ich zastosowania^[26]. Fakt, że banki centralne mają taką niezależność, nie oznacza nieobjęcia ich żadnymi normami prawa Unii czy ochrony przed stosowaniem wszelkich przepisów prawa^[27].

Bez względu na to, czy krajowy bank centralny prowadzi działalność w formie podmiotu państwowego, specjalnego podmiotu prawa publicznego, czy też zwykłej spółki akcyjnej, istnieje zagrożenie, że podmiot występujący wobec banku centralnego jako właściciel może, korzystając z prawa własności, wywierać wpływ na procesy decyzyjne dotyczące realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[28]. Taki wpływ, wywierany poprzez wykonywanie praw udziałowych lub w inny sposób, może naruszać niezależność banku centralnego i dlatego powinien być prawnie ograniczony.

Ramy prawne działalności banków centralnych powinny zapewniać stabilną i długoterminową podstawę ich funkcjonowania. Ramy prawne umożliwiające częste zmiany struktury instytucjonalnej krajowego banku centralnego, a przez to zmniejszające jego stabilność organizacyjną i zarządczą, mogą negatywnie wpływać na jego niezależność instytucjonalną^[29].

Niezależność instytucjonalna powinna być respektowana także w sytuacjach nadzwyczajnych. Jedynie gdy spełnione są warunki określone w art. 347 Traktatu, władze krajowe mają podstawę - tymczasowo i na zasadzie wyjątku - do wykonywania uprawnień należących do wyłącznej kompetencji EBC. Właściwym momentem dokonania takiej oceny jest moment przyjęcia danego środka. Z uwagi na wyjątkowy charakter art. 347 Traktatu państwa członkowskie nie powinny przyjmować przepisów prewencyjnych, jeżeli nie są spełnione warunki określone w art. 347 Traktatu^[30].

Zakaz wydawania instrukcji

Uprawnienia osób trzecich do wydawania instrukcji krajowym bankom centralnym, ich organom decyzyjnym i członkom tych organów są niezgodne z Traktatem i Statutem w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC.

Udział krajowego banku centralnego w stosowaniu przepisów mających na celu wzmocnienie stabilności finansowej musi być zgodny z Traktatem, tzn. funkcje krajowego banku centralnego muszą być realizowane w sposób całkowicie zgodny z jego niezależnością funkcjonalną, instytucjonalną i finansową, chroniąc tym samym należyte wykonywanie zadań wynikających z Traktatu i Statutu^[31]. Jeżeli ustawodawstwo krajowe przewiduje, że rola krajowego banku centralnego wykraczać będzie poza funkcje doradcze, co będzie wymagało przyjęcia dodatkowych zadań, należy zapewnić, aby zadania te nie miały wpływu na operacyjną i finansową zdolność krajowego banku centralnego do realizowania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[32]. Ponadto uczestnictwo przedstawicieli krajowego banku centralnego w kolegialnych organach decyzyjnych władz nadzorczych i innego rodzaju władzach powinno w odpowiedni sposób uwzględniać środki zapewniające ochronę niezależności personalnej członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego^[33].

Zakaz zatwierdzania, zawieszania, anulowania i odraczania decyzji

Prawo osób trzecich do zatwierdzania, zawieszania, anulowania lub odraczania decyzji krajowego banku centralnego w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC jest niezgodne z Traktatem i Statutem^[34].

Zakaz podważania decyzji ze względów prawnych

Prawo organów innych niż niezawisłe sądy do podważania, ze względów prawnych, decyzji dotyczących realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC jest niezgodne z Traktatem i Statutem, ponieważ realizacja tych zadań nie może podlegać ocenie czynników politycznych. Prawo prezesa krajowego banku centralnego do wstrzymania, ze względów prawnych, realizacji decyzji podejmowanych przez ESBC lub organy decyzyjne krajowego banku centralnego z zamiarem ich przedłożenia organom politycznym w celu podjęcia ostatecznej decyzji byłoby równoznaczne ze zwracaniem się do osób trzecich o wydanie instrukcji.

Zakaz uczestniczenia w organach decyzyjnych krajowego banku centralnego z prawem głosu

Uczestniczenie przedstawicieli osób trzecich w organie decyzyjnym krajowego banku centralnego z prawem głosu w sprawach dotyczących realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, nawet jeśli taki głos nie jest decydujący, jest niezgodne z Traktatem i Statutem. Uczestniczenie takie jest niezgodne z Traktatem i Statutem nawet jeżeli nie wiąże się z prawem głosu, ale zakłóca wykonywanie przez taki organ decyzyjny zadań związanych z uczestnictwem w ESBC lub zagraża przestrzeganiu zasad poufności ESBC^[35].

Zakaz konsultowania a priori decyzji krajowego banku centralnego

Ciążący na krajowym banku centralnym wyraźny ustawowy obowiązek zasięgania a priori opinii osób trzecich w odniesieniu do decyzji krajowego banku centralnego dawałby osobom trzecim formalną możliwość wpływania na ostateczny kształt takich decyzji, i w związku z tym jest niezgodny z Traktatem i Statutem.

Natomiast dialog prowadzony przez krajowy bank centralny z osobami trzecimi, nawet jeśli wynika z ustawowych obowiązków dostarczania informacji i wymiany poglądów, jest zgodny z zasadą niezależności banku centralnego, o ile:

• nie prowadzi do naruszenia niezależności członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego;
• w pełni respektowany jest szczególny status prezesów jako członków organów decyzyjnych EBC;
• przestrzegane są wynikające ze Statutu wymogi dotyczące poufności^[36].

Udzielanie absolutorium członkom organów decyzyjnych krajowych banków centralnych

Przepisy ustawowe dotyczące udzielania absolutorium członkom organów decyzyjnych krajowego banku centralnego (np. w związku ze sprawozdaniem finansowym) przez osoby trzecie (np. administrację rządową) powinny zawierać odpowiednie gwarancje, tak aby kompetencje tego rodzaju nie wpływały na zdolność do niezależnego podejmowania decyzji przez poszczególnych członków organów krajowego banku centralnego w odniesieniu do zadań związanych z uczestnictwem w ESBC (lub do realizacji decyzji podjętych na szczeblu ESBC). Zaleca się wprowadzenie do statutów krajowych banków centralnych wyraźnego postanowienia w tej sprawie.

Niezależność personalna

Zawarte w Statucie postanowienie dotyczące stabilności sprawowania urzędu przez członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych jest kolejnym czynnikiem zapewniającym niezależność banku centralnego. Prezesi krajowych banków centralnych są członkami Rady Ogólnej EBC a po przyjęciu euro przez ich państwa członkowskie stają się członkami Rady Prezesów. Prezesów krajowych banków centralnych wykonujących obowiązki członków Rady Prezesów lub Rady Ogólnej EBC nie uważa się za przedstawicieli odpowiednich państw członkowskich^[37]. Artykuł 14 ust. 2 Statutu stanowi, że statuty krajowych banków centralnych muszą w szczególności zapewniać co najmniej pięcioletni okres kadencji prezesa. Artykuł ten chroni również przed arbitralną decyzją o odwołaniu prezesa dzięki postanowieniu, że prezes może zostać odwołany ze stanowiska jedynie w przypadku, gdy przestanie spełniać warunki konieczne do wykonywania swoich funkcji lub dopuści się poważnego uchybienia. W takich przypadkach art. 14 ust. 2 Statutu przewiduje możliwość zaskarżenia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który może uchylić krajową decyzję o odwołaniu prezesa ze stanowiska^[38]. Zawieszenie prezesa może faktycznie oznaczać jego odwołanie w rozumieniu art. 14 ust. 2 Statutu^[39]. Statuty krajowych banków centralnych muszą być zgodne z tym przepisem, w szczególności w sposób przedstawiony poniżej.

Artykuł 130 Traktatu zabrania rządom krajowym i wszelkim innym organom wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego wypełniających swoje zadania. W szczególności państwa członkowskie nie mogą dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego poprzez wprowadzanie zmian do ustawodawstwa krajowego, mających wpływ na wysokość ich wynagrodzenia; zmiany takie zasadniczo powinny mieć zastosowanie jedynie do przyszłych powołań^[40].

Minimalny okres kadencji prezesów

Zgodnie z art. 14 ust. 2 Statutu statuty krajowych banków centralnych muszą przewidywać co najmniej pięcioletni okres kadencji prezesa. Nie wyklucza to dłuższej kadencji, przy czym dostosowanie statutu nie jest wymagane również w sytuacji, gdy prezes jest powoływany na czas nieokreślony, o ile podstawy jego odwołania są zgodne z art. 14 ust. 2 Statutu. Krótszy okres kadencji nie jest dopuszczalny, nawet jeżeli jest stosowany w okresie przejściowym^[41]. Ustawodawstwo krajowe ustanawiające przymusowy wiek emerytalny powinno zapewniać, aby wiek emerytalny nie zakłócał minimalnego okresu kadencji określonego w art. 14 ust. 2 Statutu; minimalny okres kadencji ma bowiem pierwszeństwo przed mającym zastosowanie do prezesa banku centralnego przymusowym wiekiem emerytalnym^[42]. W przypadku nowelizacji statutu krajowego banku centralnego akt prawny wprowadzający zmiany powinien gwarantować stabilność sprawowania urzędu przez prezesa oraz pozostałych członków organów decyzyjnych zaangażowanych w wykonywanie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[43].

Podstawy odwołania prezesów

Statuty krajowych banków centralnych muszą gwarantować niemożność usunięcia prezesa z powodów innych niż wymienione w art. 14 ust. 2 Statutu. Celem wymogu ustanowionego w tym przepisie jest zapobieganie uznaniowemu odwoływaniu prezesów przez organy państwowe zaangażowane w ich powoływanie, w szczególności rząd lub parlament danego państwa. Statut krajowego banku centralnego powinien odwoływać się do art. 14 ust. 2 Statutu, wcielać jego postanowienia ze wskazaniem ich źródła, usuwać wszelkie niezgodności z podstawami odwołania określonymi w art. 14 ust. 2 lub też nie wspominać o podstawach odwołania w ogóle, ponieważ art. 14 ust. 2 jest stosowany bezpośrednio^[44]. Po wybraniu lub mianowaniu prezes nie może być odwołany z powodów innych niż wymienione w art. 14 ust. 2 Statutu, nawet jeżeli nie objął jeszcze obowiązków. Jako że dopuszczalne podstawy odwołania prezesa są autonomicznymi instytucjami prawa Unii, ich stosowanie i interpretacja nie zależą od kontekstu krajowego^[45]. Ostateczne rozstrzygnięcie, czy decyzja o odwołaniu prezesa krajowego banku centralnego jest uzasadniona wystarczającym podejrzeniem dopuszczenia się poważnego uchybienia uzasadniającego taką decyzję należy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, któremu takie uprawnienia powierza drugi akapit art. 14 ust. 2 Statutu^[46].

Stabilność sprawowania urzędu i podstawy odwołania innych niż prezesi członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC

Stosowanie tych samych zasad dotyczących stabilności sprawowania urzędu i podstaw odwołania do innych członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC stanowi ochronę niezależności personalnej tych osób^[47]. Zakres art. 14 ust. 2 Statutu nie jest ograniczony do stabilności sprawowania urzędu przez prezesów, natomiast art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu odnoszą się do „członków organów decyzyjnych” krajowych banków centralnych, a nie konkretnie do prezesów. Ma to zastosowanie zwłaszcza w przypadku, gdy prezes jest primus inter pares w stosunku do pozostałych członków organu decyzyjnego dysponujących takim samym prawem głosu lub w sytuacji, gdy pozostali członkowie organu decyzyjnego są zaangażowani w wykonywanie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC.

Prawo do zaskarżenia na drodze sądowej

W celu ograniczenia arbitralności decyzji organów politycznych przy ocenie podstaw odwołania członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych członkowie organów decyzyjnych muszą mieć możliwość zaskarżenia takich decyzji do niezawisłego sądu.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 Statutu odwołany ze stanowiska prezes krajowego banku centralnego może zaskarżyć decyzję o odwołaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ustawodawstwo krajowe powinno albo powoływać się na Statut, albo w ogóle nie wspominać o prawie zaskarżenia decyzji o odwołaniu prezesa do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ponieważ art. 14 ust. 2 Statutu jest stosowany bezpośrednio. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma prawo uchylenia krajowego środka prawnego odwołującego prezesa krajowego banku centralnego, jeżeli uzna go za sprzeczny z prawem Unii^[48].

Ustawodawstwo krajowe powinno również gwarantować prawo zaskarżenia w sądzie krajowym decyzji o odwołaniu członka organu decyzyjnego krajowego banku centralnego zaangażowanego w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC. Prawo takie może wynikać bądź to z zasad ogólnych, bądź też mieć formę przepisu szczególnego. Również w przypadkach, gdy prawo takie wynika z zasad ogólnych, dla zachowania pewności prawnej zaleca się wprowadzenie wyraźnego postanowienia gwarantującego prawo zaskarżenia.

Mechanizmy zabezpieczające przed konfliktem interesów

Niezależność personalna obejmuje również zabezpieczenia mające nie dopuszczać do powstawania konfliktu interesów pomiędzy obowiązkami członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC wobec ich odpowiednich banków (jak również obowiązkami prezesów wobec EBC) a wszelkimi innymi funkcjami członków organów decyzyjnych mogącymi stanowić zagrożenie dla ich niezależności personalnej^[49]. Członkostwo w organie decyzyjnym zaangażowanym w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC jest zasadniczo niezgodne z pełnieniem innych funkcji mogących powodować konflikt interesów. W szczególności członkowie organów decyzyjnych nie mogą zajmować stanowisk ani reprezentować interesów, które mogłyby mieć wpływ na ich działalność, bądź to poprzez uczestnictwo we władzach ustawodawczych lub wykonawczych państwa, bądź też w administracji lokalnej lub regionalnej albo w przedsiębiorstwach. Szczególną uwagę należy zwrócić na zapobieganie potencjalnym konfliktom interesów w przypadku członków organów decyzyjnych, którzy nie pełnią w nich funkcji wykonawczych.

Niezależność finansowa

Ogólna niezależność krajowego banku centralnego zostałaby zagrożona, gdyby nie mógł autonomicznie korzystać z odpowiednich środków finansowych niezbędnych do realizacji swojego mandatu, tzn. wykonywania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, do realizacji których zobowiązuje go Traktat i Statut^[50].

Państwo członkowskie nie może dopuszczać do tego, aby jego krajowy bank centralny dysponował niewystarczającymi zasobami finansowymi oraz nieadekwatnym poziomem funduszy własnych netto^[51] do realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC lub w Eurosystemie. Należy podkreślić, że art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 4 Statutu umożliwiają EBC wezwanie krajowych banków centralnych do wniesienia uzupełniających wkładów kapitałowych do EBC oraz przekazania dodatkowych rezerw walutowych^[52]. Ponadto art. 33 ust. 2 Statutu przewiduje^[53], że w przypadku poniesienia przez EBC strat, które nie mogą być w pełni pokryte z ogólnego funduszu rezerwowego, Rada Prezesów może zadecydować, aby pozostała strata została pokryta z dochodów pieniężnych z odpowiedniego roku obrachunkowego proporcjonalnie i do wysokości sum przydzielonych poszczególnym krajowym bankom centralnym. Zasada niezależności finansowej oznacza, że w celu zachowania zgodności ze wspomnianymi postanowieniami należy umożliwić krajowemu bankowi centralnemu realizację jego funkcji w sposób nienaruszony.

Zasada niezależności finansowej oznacza również, że krajowy bank centralny musi dysponować środkami wystarczającymi nie tylko do realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, lecz także własnych zadań krajowych (np. w zakresie nadzoru nad sektorem finansowym, finansowania własnej administracji i działalności operacyjnej, dostarczania awaryjnego wsparcia płynności^[54]).

W związku z powyższym niezależność finansowa oznacza też, że krajowy bank centralny powinien mieć zawsze zapewniony wystarczający kapitał. W szczególności należy unikać sytuacji, w których przez dłuższy okres fundusze własne netto krajowego banku centralnego byłyby poniżej poziomu funduszu statutowego albo osiągnęły poziom ujemny, również w przypadku przeniesienia strat przekraczających poziom funduszów i rezerw na następny okres^[55][56]. Każda tego rodzaju sytuacja może mieć niekorzystny wpływ na zdolność krajowego banku centralnego do realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, jak również na zdolność do realizacji własnych zadań krajowych. Tego rodzaju sytuacja może też podważać wiarygodność polityki pieniężnej Eurosystemu. W związku z powyższym, aby zapewnić zachowanie zasady niezależności finansowej, w razie spadku funduszy własnych netto krajowego banku centralnego poniżej poziomu funduszu statutowego lub do wartości ujemnej dane państwo członkowskie jest zobowiązane dokapitalizować swój bank centralny w rozsądnym terminie, co najmniej do poziomu funduszu statutowego. Jeśli chodzi o EBC, znaczenie tej kwestii zostało już potwierdzone przez Radę, która przyjęła rozporządzenie Rady (WE) nr 1009/2000 z dnia 8 maja 2000 r. dotyczące powiększenia kapitału Europejskiego Banku Centralnego^[57]. Rozporządzenie to umożliwiło Radzie Prezesów EBC podjęcie decyzji o faktycznym powiększeniu kapitału w celu utrzymania podstawy współczynnika kapitał-aktywa na poziomie umożliwiającym prowadzenie działalności EBC^[58]. Krajowe banki centralne powinny dysponować możliwościami finansowymi wystarczającymi do odpowiedzenia na taką decyzję EBC.

Koncepcja niezależności finansowej powinna zatem być oceniana pod kątem tego, czy jakakolwiek osoba trzecia jest w stanie wywierać bezpośredni lub pośredni wpływ nie tylko na zadania krajowego banku centralnego, lecz również na jego zdolność do wykonywania powierzonego mandatu, zarówno operacyjną – pod względem zasobów ludzkich, jak i finansową – pod względem odpowiednich zasobów finansowych. W tym kontekście szczególnie istotne są aspekty niezależności finansowej przedstawione poniżej^[59]. Są to jednocześnie te aspekty niezależności finansowej, w odniesieniu do których krajowe banki centralne są najbardziej narażone na wpływy zewnętrzne.

Ustalanie budżetu

Uprawnienie osoby trzeciej do określania budżetu krajowego banku centralnego lub wpływania na ten budżet jest niezgodne z zasadą niezależności finansowej, chyba że w odpowiednim akcie prawnym zawarto klauzulę ochronną stanowiącą, że wspomniane uprawnienie nie może mieć niekorzystnego wpływu na środki finansowe niezbędne do realizacji przez krajowy bank centralny zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[60].

Zasady rachunkowości

Sprawozdania finansowe powinny być sporządzane albo zgodnie z ogólnymi zasadami rachunkowości, albo zgodnie z zasadami określonymi przez organy decyzyjne krajowego banku centralnego. Jeśli zaś zasady rachunkowości są ustalane przez osobę trzecią, muszą przynajmniej uwzględniać propozycje organów decyzyjnych krajowego banku centralnego.

Roczne sprawozdania finansowe powinny być przyjmowane przez organy decyzyjne krajowych banków centralnych wspomagane przez niezależnych księgowych; sprawozdania te mogą być również zatwierdzane a posteriori przez osoby trzecie (np. rząd czy parlament). Organy decyzyjne krajowych banków centralnych powinny mieć możliwość decydowania o sposobie obliczania zysków w sposób niezależny i profesjonalny.

Jeżeli działalność krajowego banku centralnego podlega kontroli państwowego organu kontroli lub innego podobnego organu odpowiedzialnego za kontrolę wykorzystania środków publicznych, zakres tej kontroli powinien być jasno określony przepisami prawa^[61], nie powinien ograniczać działalności niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów krajowego banku centralnego^[62] oraz, zgodnie z zasadą niezależności instytucjonalnej, powinien respektować zakaz wydawania instrukcji krajowemu bankowi centralnemu lub jego organom decyzyjnym, a także nie powinien utrudniać realizacji zadań związanych z uczestnictwem krajowego banku centralnego w ESBC^[63]. Kontrola państwowa powinna być przeprowadzana w sposób apolityczny, niezależny i profesjonalny^[64].

Podział zysków, kapitał i rezerwy finansowe krajowych banków centralnych

Sposób podziału zysków może zostać określony w statucie krajowego banku centralnego. W przypadku braku takiego zapisu decyzję o podziale zysków powinien podejmować organ decyzyjny krajowego banku centralnego w oparciu o profesjonalne przesłanki; decyzja taka nie powinna być podejmowana według swobodnego uznania osób trzecich, chyba że istnieje klauzula ochronna stanowiąca, że wspomniany sposób podjęcia decyzji nie może mieć niekorzystnego wpływu na środki finansowe niezbędne do realizacji przez krajowy bank centralny zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, jak również zadań krajowych^[65].

Zyski mogą być wpłacane do budżetu państwa dopiero po pokryciu łącznych strat z lat ubiegłych^[66] i utworzeniu rezerw finansowych uznanych za konieczne do ochrony realnej wartości kapitału i aktywów krajowego banku centralnego. Niedopuszczalne są tymczasowe lub doraźne środki ustawodawcze równoznaczne z wydawaniem poleceń krajowemu bankowi centralnemu co do sposobu podziału zysku^[67]. Analogicznie, zasadę niezależności finansowej naruszałoby opodatkowanie niezrealizowanych zysków kapitałowych krajowego banku centralnego^[68].

Państwo członkowskie nie może narzucać krajowemu bankowi centralnemu obowiązku zmniejszenia kapitału bez wyrażonej a priori zgody organów decyzyjnych tego krajowego banku centralnego, która musi uwzględniać konieczność zachowania przez krajowy bank centralny wystarczających środków potrzebnych do realizacji powierzonych mu – jako członkowi ESBC – zadań wymienionych w art. 127 ust. 2 Traktatu i w Statucie. Z tego samego względu wszelkie zmiany zasad podziału zysku krajowego banku centralnego mogą być inicjowane i podejmowane wyłącznie w ramach bliskiej współpracy z krajowym bankiem centralnym, który jest w stanie najlepiej ocenić wymagany poziom rezerw^[69]. Krajowy bank centralny musi mieć swobodę niezależnego tworzenia rezerw finansowych w celu ochrony realnej wartości swojego kapitału i aktywów. Państwa członkowskie nie mogą utrudniać krajowemu bankowi centralnemu gromadzenia rezerw do poziomu potrzebnego członkowi ESBC do realizacji jego zadań^[70].

Odpowiedzialność finansowa za organy nadzoru

Większość państw członkowskich sytuuje organy nadzoru finansowego w strukturze krajowego banku centralnego. Takie usytuowanie nie stanowi problemu, jeżeli organy te mają obowiązek stosowania się do niezależnych decyzji krajowego banku centralnego. Jeśli jednak ustawodawstwo przewiduje dla takich organów odrębne procesy decyzyjne, należy zapewnić, by decyzje podejmowane przez te organy nie zagrażały finansom banku centralnego jako całości. W takich przypadkach ustawodawstwo krajowe powinno umożliwiać krajowemu bankowi centralnemu sprawowanie ostatecznej kontroli nad decyzjami organów nadzoru, które mogą wpływać na niezależność banku centralnego, w szczególności na jego niezależność finansową^[71].

Autonomia w sprawach kadrowych

Państwa członkowskie nie mogą ograniczać zdolności krajowych banków centralnych do zatrudniania i zatrzymywania wykwalifikowanego personelu koniecznego do niezależnego wykonywania zadań, które nakłada na nie Traktat i Statut^[72]. Krajowy bank centralny nie może też znaleźć się w sytuacji, w której pozbawiony jest kontroli nad personelem, kontrola ta jest ograniczona lub rząd państwa członkowskiego może wpływać na decyzje banku dotyczące personelu^[73]. Zmiany przepisów dotyczących wynagrodzeń członków organów decyzyjnych i pracowników krajowych banków centralnych powinny być ustalane w ścisłej i efektywnej współpracy z krajowym bankiem centralnym^[74] i z należytym uwzględnieniem jego stanowiska, tak aby umożliwić krajowemu bankowi centralnemu nieprzerwane wykonywanie jego zadań w niezależny sposób^[75]. Autonomia w sprawach kadrowych rozciąga się także na kwestie dotyczące emerytur pracowników. Ponadto zmiany prowadzące do obniżenia wynagrodzeń pracowników krajowego banku centralnego nie powinny zakłócać zarządzania jego własnymi środkami finansowymi, w tym funduszami pochodzącymi z obniżenia wypłacanych przez ten krajowy bank centralny wynagrodzeń^[76].

Prawo własności i prawa majątkowe

Prawa osób trzecich do interweniowania lub udzielania instrukcji krajowemu bankowi centralnemu w odniesieniu do majątku posiadanego przez ten bank są niezgodne z zasadą niezależności finansowej.

2.2.4 Poufność

Przewidziany w art. 37 Statutu obowiązek zachowania przez pracowników EBC i krajowych banków centralnych oraz członków ich organów decyzyjnych tajemnicy służbowej może skutkować wprowadzeniem podobnych zapisów w statutach krajowych banków centralnych lub innym ustawodawstwie państw członkowskich. Ponadto pierwszeństwo prawa Unii oraz przepisów przyjętych na jego podstawie oznacza również, że ustawodawstwo krajowe dotyczące dostępu osób trzecich do dokumentów powinno być zgodne z odpowiednimi przepisami prawa Unii, w tym art. 37 Statutu, oraz nie może prowadzić do naruszania zasad poufności ESBC^[77]. Dostęp państwowego organu kontroli lub podobnego organu do poufnych informacji i dokumentów krajowego banku centralnego musi być ograniczony do przypadków niezbędnych do wykonywania przez ten organ jego ustawowych zadań i nie może naruszać niezależności oraz zasad poufności ESBC, do przestrzegania których są zobowiązani członkowie organów decyzyjnych krajowego banku centralnego^[78]. Krajowy bank centralny powinien zapewnić ochronę przez te organy kontroli poufności ujawnionych im informacji i dokumentów na poziomie odpowiadającym poziomowi ochrony zapewnianemu przez krajowy bank centralny.

2.2.5 Zakaz finansowania ze środków banku centralnego i zakaz uprzywilejowanego dostępu

Jeśli chodzi o zakaz finansowania ze środków banku centralnego i zakaz uprzywilejowanego dostępu, ustawodawstwo krajowe państw członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r., w 2007 r. lub w 2013 r. należało dostosować w celu zapewnienia zgodności z odpowiednimi postanowieniami Traktatu i Statutu, odpowiednio, do dnia 1 maja 2004 r., 1 stycznia 2007 r. i 1 lipca 2013 r. Szwecja została zobowiązana do wprowadzenia w życie niezbędnych zmian do 1 stycznia 1995 r.

Zakaz finansowania ze środków banku centralnego

Artykuł 123 ust. 1 Traktatu zakazuje udzielania przez EBC i krajowe banki centralne pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów instytucjom, organom, urzędom lub agencjom UE, instytucjom rządowym szczebla centralnego, władzom regionalnym, lokalnym lub innym władzom publicznym, innym instytucjom lub przedsiębiorstwom publicznym państw członkowskich.

Przepis ten zabrania również bezpośredniego nabywania przez EBC i krajowe banki centralne instrumentów dłużnych od takich podmiotów publicznych. Traktat przewiduje jeden wyjątek od zakazu finansowania ze środków banku centralnego: nie ma on zastosowania w przypadku publicznych instytucji kredytowych, które w ramach utrzymywania rezerw przez banki centralne muszą być traktowane tak samo, jak prywatne instytucje kredytowe (art. 123 ust. 2 Traktatu). Ponadto EBC i krajowe banki centralne mogą działać jako agenci skarbowi wymienionych powyżej organów sektora publicznego (art. 21 ust. 2 Statutu). Szczegółowy zakres obowiązywania zakazu finansowania ze środków banku centralnego został doprecyzowany w rozporządzeniu Rady (WE) nr 3603/93 z dnia 13 grudnia 1993 r. określającym definicje w celu zastosowania zakazów, o których mowa w art. 104 i art. 104b ust. 1 Traktatu^[79], zgodnie z którym zakaz obejmuje wszelkie finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich.

Zakaz finansowania ze środków banku centralnego ma podstawowe znaczenie dla ochrony głównego celu polityki pieniężnej – utrzymania stabilności cen. Ponadto finansowanie sektora publicznego przez bank centralny zmniejsza presję na utrzymanie dyscypliny budżetowej. W związku z tym zakaz powyższy należy interpretować rozszerzająco w celu zapewnienia ścisłego przestrzegania, z nielicznymi wyjątkami przewidzianymi w art. 123 ust. 2 Traktatu i rozporządzeniu (WE) nr 3603/93. Tak więc, choć art. 123 ust. 1 Traktatu odnosi się do „kredytów”, a więc form związanych z obowiązkiem spłaty środków, zakaz dotyczy również a fortiori innych form finansowania, niezwiązanych z obowiązkiem spłaty.

Ogólne stanowisko EBC dotyczące zgodności ustawodawstwa krajowego z opisywanym zakazem zostało sformułowane głównie w opiniach wydawanych przez EBC na wniosek państw członkowskich w odniesieniu do projektów krajowych aktów prawnych, zgodnie z art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 Traktatu^[80].

Ustawodawstwo krajowe dotyczące zakazu finansowania ze środków banku centralnego

Jeśli przepisy ustawodawstwa krajowego dokładnie odzwierciedlają postanowienia art. 123 Traktatu lub rozporządzenia (WE) nr 3603/93, nie mogą one zawężać zakresu stosowania zakazu finansowania ze środków banku centralnego ani rozszerzać listy wyjątków przewidzianych w prawie unijnym. Przykładowo, ustawodawstwo krajowe, które przewiduje finansowanie przez krajowy bank centralny zobowiązań finansowych państwa członkowskiego wobec międzynarodowych instytucji finansowych lub krajów trzecich, jest co do zasady niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego. W drodze wyjątku rozporządzenie (WE) nr 3603/93 zezwala na finansowanie przez krajowe banki centralne zobowiązań ciążących na sektorze publicznym wobec MFW, o ile skutkuje ono roszczeniami, które mają wszelkie atrybuty aktywów rezerwowych^[81]. Odpowiednie atrybuty determinujące jakość roszczeń jako aktywów rezerwowych dotyczą ich dostępności na żądanie w celu zaspokojenia potrzeb związanych z finansowaniem bilansu płatniczego oraz w innych związanych z tym celach, co oznacza, że musi być zapewniona ich jakość kredytowa i płynność^[82].

Finansowanie sektora publicznego lub jego zobowiązań wobec osób trzecich

Ustawodawstwo krajowe nie może nakładać na krajowy bank centralny obowiązku finansowania działalności innych organów sektora publicznego lub zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich. Taka zasada ma również zastosowanie do powierzania krajowemu bankowi centralnemu nowych zadań. W tym celu niezbędne jest dokonanie jednostkowej oceny tego, czy dane zadanie, którego wykonywanie powierza się krajowemu bankowi centralnemu, kwalifikuje się jako zadanie banku centralnego, czy też jako zadanie administracji rządowej, tj. zadanie należące do zakresu obowiązków administracji rządowej^[83]. Innymi słowy niezbędne jest wprowadzenie odpowiednich zabezpieczeń uniemożliwiających obchodzenie zakazu finansowania ze środków banku centralnego. Rada Prezesów zatwierdziła kryteria definiowania zakresu zadań sektora publicznego w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 3603/93 lub, innymi słowy, zadań administracji rządowej^[84]. Zapewnienie przestrzegania zakazu finansowania ze środków banku centralnego wymaga, aby na wykonywanie całości nowych zadań powierzanych krajowemu bankowi centralnemu przekazywano odpowiednią ilość środków, jeżeli zadanie takie: (a) nie jest zadaniem banku centralnego lub działaniem ułatwiającym wykonywanie zadań banku centralnego; lub (b) jest powiązane z zadaniem administracji rządowej i jest wykonywane w interesie tej administracji^[85]. Ważnymi kryteriami kwalifikacji nowych zadań jako zadań administracji rządowej są: (a) ich nietypowy charakter; (b) fakt, iż są one wykonywane w imieniu i wyłącznym interesie administracji rządowej; oraz (c) ich wpływ na instytucjonalną, finansową i personalną niezależność krajowych banków centralnych. W szczególności nowe zadanie może być zakwalifikowane jako zadanie administracji rządowej, jeżeli jego wykonywanie spełnia jeden z następujących warunków: (a) stwarza nierozwiązane w odpowiedni sposób konflikty interesów z obecnymi zadaniami banku centralnego; (b) jest nieproporcjonalne w stosunku do możliwości finansowych lub organizacyjnych krajowego banku centralnego; (c) nie odpowiada strukturze instytucjonalnej krajowego banku centralnego; (d) prowadzi do powstania istotnego ryzyka finansowego; oraz lub (e) naraża członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego na ryzyko polityczne, które byłoby nieproporcjonalne i mogłoby mieć wpływ na ich niezależność personalną^[86].

Oto niektóre nowe zadania powierzone krajowym bankom centralnym, które EBC uznał za zadania administracji rządowej: (a) zadania dotyczące finansowania funduszy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i uzgodnień finansowych, jak również zadania dotyczące systemów gwarancji depozytów i systemów rekompensat dla inwestorów^[87]; (b) zadania dotyczące ustanowienia centralnego rejestru numerów rachunków bankowych^[88]; (c) zadania mediatora kredytowego^[89]; (d) zadania dotyczące zbierania, przechowywania i przetwarzania danych wykorzystywanych do obliczania transferów składek ubezpieczeniowych^[90]; (e) zadania dotyczące ochrony konkurencji na rynku kredytów hipotecznych^[91]; (f) zadania dotyczące zapewniania zasobów na rzecz podmiotów niezależnych od krajowego banku centralnego, działających jako rozszerzenie administracji rządowej^[92]; (g) zadania organu informacyjnego na potrzeby transgranicznego dochodzenia wierzytelności w sprawach cywilnych i handlowych^[93]; (h) zadania dotyczące utworzenia bazy danych roszczeń odszkodowawczych^[94]; (i) zadania dotyczące przeprowadzania analiz naukowych w imieniu i na rzecz instytucji rządowych^[95]; oraz (j) zadania dotyczące zapewnienia gotowości obrony narodowej wykraczające poza zadania banku centralnego w zakresie wewnętrznego planowania awaryjnego^[96]. Do zadań banku centralnego należeć mogą natomiast między innymi zadania nadzorcze^[97] lub z nimi związane, takie jak zadania dotyczące ochrony konkurencji w obszarze usług finansowych^[98] lub spełniania przez instytucje kredytowe wymogów w zakresie restrukturyzacji kredytów^[99], nadzór nad firmami nabywającymi kredyty konsumenckie^[100] lub firmami oferującymi leasing finansowy^[101], nadzór nad firmami udzielającymi kredytów konsumenckich i pośrednikami w udzielaniu takich kredytów^[102], udzielanie zezwoleń na prowadzenie działalności przez podmioty udzielające mikrokredytów i nadzór nad takimi podmiotami^[103], nadzór nad agencjami informacji kredytowej^[104], nadzór nad administratorami referencyjnych stóp procentowych^[105], zadania nadzorcze zapewniające przestrzeganie prawodawstwa Unii w obszarze usług i produktów inwestycyjnych^[106], zadania dotyczące nadzoru nad schematami płatniczymi^[107], zadania związane z nadzorem nad przestrzeganiem zasad dotyczących jednolitego obszaru płatności w euro (SEPA)^[108], zadania dotyczące nadzoru nad emitowaniem zabezpieczonych obligacji przez instytucje kredytowe^[109], zadania dotyczące stosowania i egzekwowania prawodawstwa Unii w obszarze rachunków płatniczych^[110], zadania administracyjne związane z restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją lub określone zadania dotyczące zarządzania systemami gwarantowania depozytów i systemami rekompensat dla inwestorów^[111] oraz zadania dotyczące działalności rejestrów kredytowych i zarządzania tymi rejestrami^[112].

Ponadto niedozwolone jest też zapewnianie przez krajowy bank centralny finansowania pomostowego umożliwiającego państwu członkowskiemu wypełnienie jego zobowiązań w odniesieniu do gwarancji państwa dotyczących zobowiązań banków^[113]. Niezgodny z zakazem finansowania ze środków banku centralnego jest również podział zysków banku centralnego, które nie zostały w pełni zrealizowane, zaksięgowane i poddane audytowi. Niezgodne z tym zakazem jest także wypłacanie, choćby częściowe, kwoty podlegającej wpłacie do budżetu państwa zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami dotyczącymi przeznaczenia zysku krajowego banku centralnego, z kapitału rezerwowego tego banku. Zasady dotyczące przeznaczenia zysków krajowego banku centralnego nie mogą zatem naruszać jego kapitału rezerwowego. Ponadto przeniesienie aktywów krajowego banku centralnego na państwo może odbywać się wyłącznie odpłatnie, według wartości rynkowej, przy czym przeniesienie powinno mieć miejsce jednocześnie z przekazaniem odpłatności^[114].

Podobnie niedozwolone jest zakłócanie wykonywania innych zadań Eurosystemu, takich jak zarządzanie rezerwami walutowymi, poprzez wprowadzanie opodatkowania teoretycznych lub niezrealizowanych zysków kapitałowych, ponieważ stanowiłoby to formę kredytu udzielanego przez bank centralny sektorowi publicznemu w formie zaliczki z tytułu przyszłych i niepewnych zysków^[115].

Przejęcie zobowiązań sektora publicznego

Ustawodawstwo krajowe, które wymagałoby od krajowego banku centralnego przejęcia zobowiązań niezależnego dotąd organu publicznego wskutek krajowej reorganizacji określonych zadań i funkcji (na przykład w sytuacji przekazania krajowemu bankowi centralnemu określonych zadań nadzorczych uprzednio wykonywanych przez państwowe lub niezależne instytucje lub organy) i jednocześnie nie zwalniałoby całkowicie banku centralnego ze wszelkich zobowiązań finansowych wynikających z wcześniejszej działalności takiego organu, byłoby niezgodne z zapisem o zakazie finansowania ze środków banku centralnego^[116]. Z tych samych powodów niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego byłoby ustawodawstwo krajowe nakładające na krajowy bank centralny w szerokim spektrum okoliczności obowiązek uzyskania zgody rządu przed podjęciem działań restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a jednocześnie nie ograniczające odpowiedzialności krajowego banku centralnego do jego własnych działań administracyjnych^[117]. Podobnie niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego byłoby ustawodawstwo krajowe nakładające na krajowy bank centralny obowiązek wypłaty odszkodowań, o ile oznaczałoby to przejęcie odpowiedzialności za zobowiązania państwa^[118].

Wsparcie finansowe dla instytucji kredytowych lub finansowych

Ustawodawstwo krajowe, które przewidywałoby finansowanie przez krajowy bank centralny instytucji kredytowych, przyznawane niezależnie i całkowicie według własnego uznania banku centralnego, w trybie innym niż wynikający z zadań banku centralnego (takich jak prowadzenie polityki pieniężnej, systemy płatnicze lub przeprowadzanie tymczasowych operacji wspierających płynność), w szczególności udzielanie wsparcia niewypłacalnym instytucjom kredytowym lub innym instytucjom finansowym, byłoby niezgodne z zapisem o zakazie finansowania ze środków banku centralnego.

Ma to w szczególności zastosowanie do wsparcia udzielanego niewypłacalnym instytucjom kredytowym. Jest to uzasadnione tym, że finansując niewypłacalną instytucję kredytową, krajowy bank centralny przejmowałby wykonywanie zadań administracji rządowej^[119]. Takie same zastrzeżenia budzi finansowanie przez Eurosystem instytucji kredytowej, która została poddana rekapitalizacji w celu przywrócenia wypłacalności, poprzez plasowanie bezpośrednie instrumentów dłużnych emitowanych przez państwo w sytuacji, gdzie nie istnieją alternatywne rynkowe źródła finansowania (zwanych dalej „obligacjami rekapitalizacyjnymi”), i gdzie obligacje takie mają być wykorzystane jako zabezpieczenie. W takim przypadku przeprowadzanej przez państwo rekapitalizacji instytucji kredytowej w drodze plasowania bezpośredniego obligacji rekapitalizacyjnych późniejsze wykorzystanie takich obligacji jako zabezpieczenia w operacjach płynnościowych banku centralnego budzi zastrzeżenia dotyczące zakazu finansowania ze środków banku centralnego^[120]. Awaryjne wsparcie płynności udzielane przez krajowy bank centralny niezależnie i na zasadzie pełnej uznaniowości wypłacalnym instytucjom kredytowym za zabezpieczeniem w formie gwarancji państwa musi spełniać następujące kryteria: (i) należy zagwarantować, aby kredyt udzielany przez krajowy bank centralny był możliwie krótkoterminowy; (ii) musi istnieć zagrożenie stabilności systemu; (iii) nie może być wątpliwości co do ważności prawnej oraz wykonalności gwarancji państwa zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym; oraz (iv) nie może być wątpliwości co do ekonomicznej adekwatności gwarancji państwa, przy czym gwarancja ta powinna obejmować zarówno kwotę główną kredytu, jak i odsetki^[121].

W związku z tym należy rozważyć uwzględnienie w prawie krajowym odniesienia do art. 123 Traktatu.

Wsparcie finansowe dla funduszy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i uzgodnień finansowych oraz systemów gwarantowania depozytów i systemów rekompensat dla inwestorów

Finansowanie przez krajowy bank centralny funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub funduszu gwarantowania depozytów, który stanowi „instytucję publiczną” w rozumieniu art. 123 ust. 1 Traktatu, jest niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego. Instytucja jest „instytucją publiczną” (podmiotem prawa publicznego), jeżeli posiada wszystkie poniższe cechy: (a) została ustanowiona w celu spełniania potrzeb leżących w interesie ogólnym, nie mających charakteru przemysłowego lub komercyjnego; (b) posiada osobowość prawną; oraz (c) jest w wysokim stopniu zależna od podmiotów sektora publicznego, o których mowa w art. 123 ust. 1 Traktatu. Domniemywa się istnienie wysokiego stopnia zależności od podmiotów sektora publicznego, jeżeli dana instytucja jest przez takie podmioty w większości finansowana, jej zarząd podlega nadzorowi prowadzonemu przez te podmioty albo ponad połowa członków organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego danej instytucji została wyznaczona przez te podmioty^[122].

Jakkolwiek zadania administracyjne dotyczące restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji uważa się generalnie za odnoszące się do zadań, o których mowa w art. 127 ust. 5 Traktatu, to jednak finansowanie funduszy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i uzgodnień finansowych jest niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego - nawet jeżeli nie ma miejsca finansowanie „instytucji publicznej” (podmiotu prawa publicznego)^[123]. Jeżeli dany krajowy bank centralny jest organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, nie powinien on w żadnym razie przyjmować lub finansować zobowiązań instytucji pomostowej lub podmiotu zarządzającego aktywami^[124]. Mając to na uwadze, prawo krajowe powinno precyzować, że krajowy bank centralny nie przyjmuje ani nie finansuje zobowiązań takich podmiotów^[125].

Dyrektywa w sprawie systemów gwarancji depozytów^[126] oraz dyrektywa w sprawie systemów rekompensat dla inwestorów^[127] przewidują, że koszty wynikające z finansowania systemów gwarantowania depozytów oraz koszty wynikające z finansowania systemów rekompensat dla inwestorów muszą być ponoszone, odpowiednio, przez same instytucje kredytowe i przedsiębiorstwa inwestycyjne. Z wyłączeniem finansowania „instytucji publicznej” (podmiotu prawa publicznego), ustawodawstwo krajowe przewidujące finansowanie przez krajowy bank centralny krajowego systemu gwarantowania depozytów dla instytucji kredytowych lub krajowego systemu rekompensat dla inwestorów dla przedsiębiorstw inwestycyjnych jest zgodne z zapisem o zakazie finansowania ze środków banku centralnego tylko wtedy, gdy jest to finansowanie krótkoterminowe, odnoszące się do nagłych sytuacji, w grę wchodzi zagrożenie stabilności systemowej, a decyzję podejmuje wedle własnego uznania krajowy bank centralny^[128]. W związku z tym należy rozważyć uwzględnienie w prawie krajowym odniesienia do art. 123 Traktatu. Podejmując decyzję o udzieleniu kredytu według własnego uznania krajowy bank centralny musi zapewnić, aby sytuacja taka de facto nie oznaczała przejęcia zadań administracji rządowej^[129]. W szczególności wsparcie banku centralnego dla systemu gwarantowania depozytów nie może sprowadzać się do systematycznej operacji prefinansowania^[130].

Funkcja agenta skarbowego

Artykuł 21 ust. 2 Statutu stanowi, że „EBC i krajowe banki centralne mogą działać jako agenci skarbowi” na rzecz „instytucji, organów, urzędów lub agencji Unii, instytucji rządowych szczebla centralnego, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych oraz innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych państw członkowskich”. Artykuł 21 ust. 2 Statutu ma na celu – po przekazaniu Eurosystemowi kompetencji w zakresie polityki pieniężnej – umożliwienie krajowym bankom centralnym dalszego wykonywania usług agenta skarbowego, tradycyjnie świadczonych na rzecz instytucji rządowych i innych podmiotów publicznych, bez naruszania zakazu finansowania ze środków banku centralnego. Ponadto rozporządzenie (WE) nr 3603/93 ustanawia kilka jednoznacznie i wąsko zdefiniowanych wyjątków od zakazu finansowania ze środków banku centralnego, dotyczących funkcji agenta fiskalnego: (i) udzielanie sektorowi publicznemu kredytu w ciągu dnia jest dopuszczalne, o ile jest on ograniczony do jednego dnia, bez możliwości przedłużenia^[131]; (ii) zapisywanie czeków wystawionych przez osoby trzecie na dobro rachunku sektora publicznego zanim bank akceptant został nimi obciążony jest dopuszczalne, jeżeli od momentu otrzymania czeku upłynął ustalony okres odpowiadający normalnemu okresowi inkasa czeków przez rzeczony bank centralny, a czeki jeszcze niezainkasowane są czymś wyjątkowym, opiewającym na niewielkie sumy i w krótkim okresie uśredniają się^[132]; oraz (iii) przechowywanie monet wyemitowanych przez sektor publiczny i zapisanych na dobro sektora publicznego jest dopuszczalne, gdy liczba tych aktywów pozostaje na poziomie poniżej 10% monet znajdujących się w obiegu^[133].

Ustawodawstwo krajowe dotyczące funkcji agenta skarbowego winno być zasadniczo zgodne z prawem UE, a w szczególności winno być zgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego^[134]. Biorąc pod uwagę, że art. 21 ust. 2 Statutu wyraźnie uznaje świadczenie usług agenta skarbowego za uzasadnioną funkcję tradycyjnie wykonywaną przez krajowe banki centralne, świadczenie przez banki centralne usług agenta skarbowego jest zgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego, pod warunkiem że usługi te nie wykraczają poza zakres funkcji agenta skarbowego i nie stanowią finansowania przez bank centralny zobowiązań sektora publicznego wobec podmiotów trzecich lub kredytowania przez bank centralny sektora publicznego w sposób przekraczający wąsko zdefiniowane odstępstwa określone w rozporządzeniu (WE) nr 3603/93^[135]. Ustawodawstwo krajowe, które umożliwia krajowemu bankowi centralnemu przyjmowanie depozytów instytucji rządowych i obsługę ich rachunków, nie pozostaje w sprzeczności z zakazem finansowania ze środków banku centralnego, o ile takie zapisy nie dają możliwości udzielania kredytu, w tym jednodniowego przekroczenia stanu konta. Jednakże kwestia zgodności z zakazem finansowania ze środków banku centralnego pojawiłaby się na przykład, gdyby ustawodawstwo krajowe zezwalało na oprocentowanie depozytów lub sald bieżących powyżej stawek rynkowych, a nie w wysokości tych stawek lub poniżej nich. Oprocentowanie wyższe niż stawka rynkowa stanowi w istocie kredyt, co jest niezgodne z celem zakazu finansowania ze środków banku centralnego i mogłoby podważyć cel wprowadzenia tego zakazu. Ważne jest, aby oprocentowanie konta odzwierciedlało parametry rynkowe, a szczególnie aby skorelować oprocentowanie depozytów z ich terminem zapadalności^[136]. Ponadto nieodpłatne świadczenie przez krajowy bank centralny usług agenta skarbowego nie budzi obaw co do finansowania ze środków banku centralnego, o ile są to podstawowe usługi agenta skarbowego^[137].

Zakaz uprzywilejowanego dostępu

Zgodnie z art. 124 Traktatu „[z]akazany jest każdy środek nieoparty na względach o charakterze ostrożnościowym, ustanawiający uprzywilejowany dostęp instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych państw członkowskich do instytucji finansowych”. Podobnie jak w przypadku zakazu finansowania ze środków banku centralnego zakaz uprzywilejowanego dostępu ma na celu zachęcenie państw członkowskich do prowadzenia rozsądnej polityki budżetowej, nie pozwalając na to, aby finansowanie deficytu publicznego ze środków banku centralnego oraz uprzywilejowany dostęp władz publicznych do rynków finansowych prowadziły do powstania w państwach członkowskich nadmiernego poziomu zadłużenia lub deficytu^[138].

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 3604/93^[139] przez uprzywilejowany dostęp należy rozumieć każdą ustawę, rozporządzenie lub inny wiążący akt prawny przyjęty w wykonywaniu władzy publicznej, który: a) zobowiązuje instytucje finansowe do nabywania lub przechowywania pasywów instytucji lub organów Unii, rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych przedsiębiorstw państw członkowskich, lub b) przyznaje ulgi podatkowe, które mogą przynosić korzyść jedynie instytucjom finansowym, lub udogodnienia finansowe, które nie są zgodne z zasadami gospodarki rynkowej, aby zachęcić te instytucje do nabywania lub przechowywania takich pasywów.

Jako instytucje publiczne krajowe banki centralne nie mogą przyznawać uprzywilejowanego dostępu do instytucji finansowych sektorowi publicznemu, chyba że wynika to ze względów o charakterze ostrożnościowym. Ponadto wprowadzane przez krajowe banki centralne zasady dotyczące dopuszczania przez bank centralny wykorzystania instrumentów dłużnych w swoich operacjach, w tym jako zabezpieczeń, nie mogą być stosowane jako środki obchodzenia zakazu uprzywilejowanego dostępu^[140]. Ustawodawstwo państw członkowskich w tej dziedzinie nie może ustanawiać takiego uprzywilejowanego dostępu.

Artykuł 2 rozporządzenia (WE) nr 3604/93 definiuje „względy o charakterze ostrożnościowym” jako te, które są podstawą krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych działań opartych na prawie Unii lub zgodnych z nim, które przeznaczone są do wspierania rzetelności instytucji finansowych tak, aby wzmocnić stabilność systemu finansowego jako całości oraz ochronę klientów tych instytucji. Względy o charakterze ostrożnościowym służą zapewnieniu wypłacalności banków w stosunku do ich deponentów^[141]. W obszarze nadzoru ostrożnościowego prawo wtórne Unii ustanowiło szereg wymogów zapewniających rzetelność instytucji kredytowych^[142]. „Instytucja kredytowa” zdefiniowana została jako przedsiębiorstwo, którego działalność polega na przyjmowaniu depozytów lub innych funduszy podlegających zwrotowi od klientów oraz na udzielaniu kredytów na swój własny rachunek^[143]. Instytucje kredytowe są również często określane jako banki, a świadczenie przez nie usług wymaga zezwolenia wydanego przez właściwy organ państwa członkowskiego^[144].

Chociaż rezerwy obowiązkowe można uważać za część wymogów ostrożnościowych, są one częścią działalności krajowych banków centralnych i są wykorzystywane jako narzędzie polityki pieniężnej w większości gospodarek, w tym w strefie euro^[145]. W tym zakresie punkt 2 załącznika I do wytycznych EBC/2014/60^[146] przewiduje, że system rezerw obowiązkowych Eurosystemu ma na celu przede wszystkim stabilizację stóp procentowych na rynku pieniężnym oraz stworzenie (lub pogłębienie) strukturalnego niedoboru płynności^[147]. EBC wymaga, aby instytucje kredytowe mające siedzibę w strefie euro utrzymywały rezerwy obowiązkowe (w formie depozytów) na rachunkach w krajowych bankach centralnych^[148].

Niniejszy raport koncentruje się na zgodności ustawodawstwa krajowego i zasad przyjętych przez krajowe banki centralne oraz statutów tych banków z zawartym w Traktacie zapisem o zakazie uprzywilejowanego dostępu. Niniejszy raport nie zawiera jednak oceny tego, czy – pod pretekstem względów o charakterze ostrożnościowym – ustawy, rozporządzenia, zasady lub przepisy administracyjne w państwach członkowskich są wykorzystywane do obchodzenia zakazu uprzywilejowanego dostępu. Taka ocena wykracza poza zakres raportu.

2.2.6 Jednolita pisownia euro

Artykuł 3 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że „Unia ustanawia unię gospodarczą i walutową, której walutą jest euro”. W tekście Traktatów we wszystkich oryginalnych językach stosujących alfabet łaciński euro jest konsekwentnie określane w mianowniku liczby pojedynczej jako „euro”. W tekstach zapisywanych alfabetem greckim euro jest pisane jako „ευρώ”, a w tekstach pisanych cyrylicą – jako „евро”^[149]. Zgodnie z tą zasadą rozporządzenie Rady (WE) nr 974/98 z dnia 3 maja 1998 r. w sprawie wprowadzenia euro^[150] stwierdza jasno, że nazwa wspólnej waluty musi być taka sama we wszystkich językach urzędowych UE, z uwzględnieniem istnienia różnych alfabetów. Tak więc Traktaty wymagają jednolitej pisowni słowa „euro” w mianowniku liczby pojedynczej w całym ustawodawstwie UE i całym ustawodawstwie krajowym, z uwzględnieniem istnienia różnych alfabetów.

Mając na uwadze wyłączną kompetencję UE do ustalania nazwy wspólnej waluty, wszelkie odstępstwa od tej zasady są niezgodne z Traktatami i powinny zostać wyeliminowane^[151]. Powyższa zasada dotyczy całości ustawodawstwa krajowego, ale ocena w rozdziale dotyczącym badanego kraju koncentruje się na statutach krajowych banków centralnych oraz przepisach prawnych dotyczących przyjęcia euro.

2.2.7 Integracja prawna krajowych banków centralnych z Eurosystemem

Od momentu wprowadzenia euro przez dane państwo członkowskie przepisy prawa krajowego (w tym w szczególności statuty krajowych banków centralnych, ale także inne akty prawne) uniemożliwiające realizację zadań związanych z Eurosystemem lub przestrzeganie decyzji EBC są niezgodne z wymogiem skutecznego funkcjonowania Eurosystemu. W celu zapewnienia zgodności z Traktatem i Statutem w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w Eurosystemie ustawodawstwo krajowe powinno zatem zostać odpowiednio dostosowane. Zapewnienie zgodności z art. 131 Traktatu wymagało dostosowania ustawodawstwa krajowego przed datą ustanowienia ESBC (w przypadku Szwecji) oraz przed 1 maja 2004 r., 1 stycznia 2007 r. i 1 lipca 2013 r. (w przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do UE w tych terminach). Niemniej jednak wymogi ustawowe związane z pełną integracją prawną krajowych banków centralnych z Eurosystemem wchodzą w życie dopiero w momencie rzeczywistej pełnej integracji, tj. w dniu, w którym państwo członkowskie objęte derogacją przyjmuje euro.

Analizie w niniejszym raporcie poddano głównie te obszary, w których przepisy ustawowe mogą utrudniać dostosowanie się krajowego banku centralnego do wymogów Eurosystemu. Dotyczy to przepisów, które: Dotyczy to przepisów, które: (a) mogłyby uniemożliwiać uczestnictwo krajowego banku centralnego w realizacji wspólnej polityki pieniężnej określanej przez organy decyzyjne EBC, (b) mogłyby utrudniać prezesowi krajowego banku centralnego wykonywanie obowiązków jako członka Rady Prezesów EBC, (c) nie uwzględniają prerogatyw EBC, (d) nie uznają, że wyłączne kompetencje do wykonywania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC w państwach członkowskich, których walutą jest euro, zostały nieodwołalnie przeniesione na Unię^[152], lub (e) zgodnie z którymi krajowe banki centralne w zakresie wykonywania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC są związane decyzjami organów krajowych, które stoją w sprzeczności z aktami prawnymi EBC. Analiza wyróżnia cele polityki gospodarczej, zadania, przepisy finansowe, politykę kursową oraz współpracę międzynarodową. Wspomniano również inne dziedziny, w których statuty krajowych banków centralnych wymagają dostosowania.

Cele polityki gospodarczej

Pełna integracja krajowego banku centralnego z Eurosystemem wymaga, aby statutowe cele banku były zgodne z celami ESBC określonymi w art. 2 Statutu. Oznacza to m.in., że cele statutowe uwzględniające specyfikę krajową – na przykład postanowienia nakładające obowiązek prowadzenia polityki pieniężnej w ramach ogólnej polityki gospodarczej danego państwa członkowskiego – powinny zostać odpowiednio dostosowane. Ponadto cele dodatkowe krajowego banku centralnego muszą być zgodne i nie mogą naruszać obowiązku wspierania ogólnych polityk gospodarczych w Unii, mając na względzie przyczynianie się do osiągnięcia celów Unii ustanowionych w art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, który to cel sam w sobie nie może naruszać utrzymywania stabilności cen^[153].

Zadania

Zadania banku centralnego państwa członkowskiego, które przyjęło euro, są określane głównie przez Traktat i Statut, z uwagi na status krajowego banku centralnego jako integralnej części Eurosystemu. W celu zapewnienia zgodności z art. 131 Traktatu należy zatem zawarte w statutach krajowych banków centralnych postanowienia dotyczące zadań porównać z odpowiednimi zapisami Traktatu i Statutu, a wszelkie niezgodności usunąć^[154]. Dotyczy to każdego przepisu, który po przyjęciu euro i integracji z Eurosystemem utrudniałby realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, a w szczególności przepisów, które nie uwzględniają uprawnień ESBC określonych w rozdziale IV Statutu.

Wszystkie przepisy prawa krajowego dotyczące polityki pieniężnej powinny uznawać, że polityka pieniężna UE to zadanie, które ma być realizowane przez Eurosystem^[155]. Statut krajowego banku centralnego może zawierać postanowienia dotyczące instrumentów polityki pieniężnej. Postanowienia takie powinny być podobne do postanowień zawartych w Traktacie i Statucie, a wszelkie niezgodności powinny zostać usunięte w celu zapewnienia zgodności z art. 131 Traktatu.

Monitorowanie sytuacji budżetowej jest jednym z zadań wykonywanych przez EBC regularnie w celu właściwej oceny decyzji podejmowanych na potrzeby polityki pieniężnej. Krajowe banki centralne mogą również przedstawiać swoje stanowisko w zakresie rozwoju sytuacji budżetowej, opierając się na prowadzonym przez siebie monitorowaniu tych kwestii oraz niezależności prezentowanych poglądów, mając na uwadze przyczynianie się do właściwego funkcjonowania europejskiej unii walutowej. Monitorowanie sytuacji budżetowej przez krajowe banki centralne na potrzeby polityki pieniężnej powinno opierać się na pełnym dostępie do wszelkich właściwych danych o finansach publicznych. W związku z tym krajowe banki centralne powinny otrzymać bezwarunkowy, szybki i zautomatyzowany dostęp do wszelkich danych statystycznych dotyczących finansów publicznych. Działalność krajowych banków centralnych nie powinna jednak wykraczać poza działania w zakresie monitorowania, które wynikają z wypełniania przez nie zadań w zakresie polityki pieniężnej lub są z tymi zadaniami bezpośrednio bądź pośrednio powiązane^[156]. Przyznanie krajowym bankom centralnym formalnego mandatu do oceny prognoz i sytuacji budżetowej zakłada pełnienie przez te banki funkcji w zakresie określania zasad polityki budżetowej (oraz odpowiedzialność za tę politykę), co może negatywnie wpłynąć na wypełnianie zadań dotyczących polityki pieniężnej Eurosystemu i niezależność krajowych banków centralnych^[157].

W kontekście krajowych inicjatyw ustawodawczych związanych z kryzysem na rynkach finansowych EBC podkreśla, że należy unikać zakłóceń w krajowych segmentach rynku pieniężnego strefy euro, ponieważ może to utrudniać realizację wspólnej polityki pieniężnej. Dotyczy to w szczególności udzielania gwarancji państwowych na depozyty międzybankowe^[158].

Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia, aby przepisy prawa krajowego dotyczące problemów z płynnością doświadczanych przez przedsiębiorstwa i osoby indywidualne, na przykład ich zadłużenia wobec instytucji finansowych, nie miały niekorzystnego wpływu na płynność rynku. W szczególności przepisy te nie mogą naruszać zasady gospodarki wolnorynkowej znajdującej odzwierciedlenie w art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, ponieważ mogłoby to zakłócać przepływ kredytu, mieć istotny wpływ na stabilność instytucji finansowych i rynków, a więc niekorzystnie wpływać na realizację zadań Eurosystemu^[159].

Ustawodawstwo krajowe przyznające krajowemu bankowi centralnemu wyłączne prawo emisji banknotów powinno uwzględniać fakt, że po przyjęciu euro wyłączne prawo zatwierdzania emisji banknotów euro będzie miała Rada Prezesów EBC (zgodnie z art. 128 ust. 1 Traktatu i art. 16 Statutu), natomiast EBC i krajowe banki centralne będą miały prawo emisji banknotów euro. Ustawodawstwo krajowe umożliwiające rządom wywieranie wpływu na decyzje dotyczące m.in. nominałów, produkcji, wielkości emisji i wycofywania banknotów euro musi także zostać uchylone albo uznać uprawnienia EBC w zakresie banknotów euro, zgodnie z przytoczonymi powyżej postanowieniami Traktatu i Statutu. Bez względu na to, jaki jest podział kompetencji między rządami i krajowymi bankami centralnymi w zakresie monet, od momentu przyjęcia euro odpowiednie przepisy muszą uznawać uprawnienia EBC do zatwierdzania wielkości emisji monet euro. Państwo członkowskie nie może uważać pieniądza w obiegu za dług swojego banku centralnego wobec rządu, ponieważ zachwiałoby to koncepcją wspólnej waluty i byłoby niezgodne z wymogami integracji prawnej Eurosystemu^[160].

Jeżeli chodzi o zarządzanie rezerwami walutowymi^[161], państwo członkowskie, które przyjęło euro, ale nie przekazało oficjalnych rezerw walutowych^[162] krajowemu bankowi centralnemu, narusza postanowienia Traktatu. Ponadto prawo osób trzecich (m.in. rządu i parlamentu) do wywierania wpływu na decyzje krajowego banku centralnego w zakresie zarządzania oficjalnymi rezerwami walutowymi jest niezgodne z art. 127 ust. 2 Traktatu. Krajowy bank centralny jest również zobowiązany do przekazania EBC rezerw walutowych w wysokości proporcjonalnej do udziału tego banku centralnego w subskrybowanym kapitale EBC. Oznacza to, że nie może być przeszkód prawnych dla przekazywania rezerw walutowych z krajowego banku centralnego do EBC.

W zakresie danych statystycznych, mimo iż rozporządzenia przyjmowane na mocy art. 34 ust. 1 Statutu nie przyznają praw ani nie nakładają obowiązków na państwa członkowskie, które nie przyjęły euro, art. 5 Statutu, który odnosi się do zbierania informacji statystycznych, stosuje się do wszystkich państw członkowskich, bez względu na to, czy przyjęły one euro. W związku z powyższym państwa członkowskie, których walutą nie jest euro, mają obowiązek przyjęcia i wdrożenia na poziomie krajowym wszelkich środków uznanych przez nie za właściwe w celu zbierania informacji statystycznych potrzebnych do wypełniania wymogów EBC w zakresie sprawozdawczości statystycznej^[163] oraz w celu przeprowadzenia terminowych przygotowań w dziedzinie statystyki umożliwiających uzyskanie przez nie statusu państw członkowskich, których walutą jest euro^[164]. Ustawodawstwo krajowe określające zasady współpracy pomiędzy krajowymi bankami centralnymi a krajowymi urzędami statystycznymi powinno gwarantować niezależność krajowych banków centralnych w wykonywaniu ich zadań dotyczących ram statystycznych ESBC^[165].

Przepisy finansowe

Postanowienia finansowe zawarte w Statucie obejmują przepisy dotyczące sprawozdań finansowych^[166], audytu^[167], subskrypcji kapitału^[168], przekazywania rezerw walutowych^[169] oraz podziału dochodów pieniężnych^[170]. Krajowe banki centralne muszą mieć możliwość wykonywania swoich obowiązków wynikających z tych postanowień, w związku z czym wszelkie niezgodne przepisy krajowe muszą zostać uchylone.

Polityka kursowa

W ustawodawstwie państwa członkowskiego objętego derogacją może pozostać zapis, że to rząd odpowiada za politykę kursową tego państwa członkowskiego, z przypisaniem roli opiniodawczej bądź wykonawczej krajowemu bankowi centralnemu. W momencie przyjęcia euro przez państwo członkowskie jego ustawodawstwo krajowe musi jednak uwzględniać fakt, że odpowiedzialność za politykę kursową strefy euro została przeniesiona na poziom UE, zgodnie z art. 138 i art. 219 Traktatu.

Współpraca międzynarodowa

W momencie przyjęcia euro ustawodawstwo krajowe musi być zgodne z art. 6 ust. 1 Statutu, który stanowi, że w dziedzinie współpracy międzynarodowej związanej z zadaniami powierzonymi Eurosystemowi o sposobie reprezentacji ESBC decyduje EBC. Ustawodawstwo krajowe, umożliwiając krajowym bankom centralnym uczestnictwo w międzynarodowych instytucjach walutowych, powinno uzależniać takie uczestnictwo od uzyskania zgody EBC (art. 6 ust. 2 Statutu).

Inne zagadnienia

Oprócz powyższych zagadnień w przypadku niektórych państw członkowskich ustawodawstwo krajowe wymaga dostosowania w jeszcze innych obszarach (m.in. w dziedzinie systemów rozliczeń i systemów płatności oraz w zakresie wymiany informacji).

3 Stan konwergencji gospodarczej

Ta część raportu przedstawia analizę przekrojową. Nie ujęto tu niektórych czynników istotnych dla ogólnej oceny, które omówiono w częściach 4 i 5

Głównie z powodu trudnych warunków gospodarczych, od czasu wydania przez EBC raportu o konwergencji z roku 2020 postępy w spełnianiu kryteriów konwergencji były niewielkie (zob. tabela 3.1). W pięciu z siedmiu omawianych tu krajów inflacja HICP znacznie przekracza wartość referencyjną, tak jak w 2020 roku. Od kwietnia 2020 roku w trzech z siedmiu omawianych krajów średnia 12‑miesięczna różnica w poziomie długoterminowych stóp procentowych w stosunku do strefy euro pozostała w zasadzie niezmieniona, w jednym nieznacznie spadła, zaś w pozostałych trzech wzrosła, chociaż w różnym stopniu. Długoterminowe stopy procentowe w dwóch krajach kształtowały się powyżej wartości referencyjnej, a w jednym wyraźnie powyżej tej wartości, podczas gdy w 2020 tyko jeden kraj przekraczał wartość referencyjną. W lipcu 2020 roku dwa kraje (Bułgaria i Chorwacja) dołączyły do mechanizmu kursowego ERM II. W części krajów omawianych w raporcie kursy walut wobec euro przez kilka ostatnich lat mocno się wahały, a niektóre z nich doświadczyły znacznej deprecjacji od czasu inwazji Rosji na Ukrainę 24 lutego 2022 roku. W większości krajów nie odnotowano żadnego postępu w redukcji nierównowagi budżetowej z powodu wyraźnego osłabienia się aktywności gospodarczej w związku z kryzysem spowodowanym COVID‑19 oraz podjęcia działań fiskalnych mających na celu złagodzenie skutków tego kryzysu.

Pod koniec lutego 2022 ceny energii i surowców, globalne rynki walutowe i kapitałowe doświadczyły znacznych szoków z powodu konfliktu rosyjsko-ukraińskiego. Zaburzenia te prawdopodobnie miały wyjątkowo duży wpływ na kraje Europy centralnej i wschodniej. W szczególności inflacja wzrosła jeszcze bardziej wraz z rosnącymi cenami energii i surowców. Jak widać na przykładzie ostatnich danych dotyczących inflacji, presje cenowe są coraz powszechniejsze, a inflacja w najbliższych miesiącach może być wyższa niż oczekiwano, jako że ceny surowców wzrosły z powodu wojny, presje cenowe są coraz powszechniejsze i zaostrzyły się zatory podażowe. Przyszła skala wpływu konfliktu rosyjsko-ukraińskiego na omawiane kraje – a szerzej na gospodarkę UE – na tym etapie jest zasadniczo niepewna i będzie w niemałym stopniu zależeć od czasu trwania wojny i działań podjętych w odpowiedzi na nią. Globalne łańcuchy dostaw, z którymi UE jest w wysokim stopniu zintegrowana były już w znacznym stopniu obciążone z powodu pandemii i wojna może doprowadzić do trwałej ich rekonfiguracji, wpływając na perspektywy gospodarcze i poziom cen w średnim horyzoncie czasowym. Ogólna transmisja szoku wywołanego wojną będzie zróżnicowana w zależności od omawianego kraju, jego powiązań handlowych i finansowych, podatności na wzrost cen surowców oraz skali wzrostu inflacji poprzedzającego wybuch wojny.

Tabela 3.1

Zestawienie wskaźników konwergencji gospodarczej

Po opublikowaniu poprzedniego Raportu o konwergencji w 2020 r., UE doznała dłuższego niż oczekiwano szoku związanego z pandemią COVID‑19, co doprowadziło do znaczącego osłabienia aktywności gospodarczej w roku 2020, po którym wszystkie omawiane kraje doświadczyły z kolei silnego ożywienia. Ostatnio jednakże wybuch konfliktu rosyjsko-ukraińskiego w lutym 2022 zaciążył na perspektywach gospodarczych i pogarsza je co najmniej na cały bieżący rok. Wybuch pandemii COVID‑19 w marcu 2020 skutkował znacznym osłabieniem aktywności gospodarczej w drugim kwartale 2020 roku we wszystkich omawianych krajach. Niemniej wycofanie zaostrzeń epidemiologicznych oraz działania na dużą skalę z zakresu polityki fiskalnej, ostrożnościowej i pieniężnej mające na celu skompensowanie szkód gospodarczych spowodowanych przez pandemię ożywiło działalność gospodarczą w kolejnych kwartałach. Pomimo zatorów podażowych, działalność gospodarcza w 2021 ożywiła się silnie w siedmiu omawianych krajach, głównie dzięki dużemu popytowi wewnętrznemu i poprawie sytuacji na rynkach pracy. W Chorwacji odegrał swoją rolę także duży wolumen eksportu. Sytuacja na rynku pracy polepszyła się szybko, gdy zniesiono ograniczenia związane z pandemią COVID‑19 i podjęto działania wspierające gospodarkę. W rezultacie na rynkach pracy w większości krajów był duży popyt na pracę. Niektóre kraje poczyniły dalsze postępy w korygowaniu nierównowagi zewnętrznej i zmniejszaniu zależności od finansowania zewnętrznego. Dzięki temu zwiększyła się ich odporność gospodarcza. Niemniej wciąż występuje znaczna podatność na szoki makroekonomiczne i finansowe, chociaż jej skala w poszczególnych krajach jest różna. W krajach o niższym PKB per capita ta podatność – jeśli nie zostaną podjęte odpowiednie działania – może w długim okresie spowolnić postęp konwergencji, także w zakresie odporności na niekorzystne szoki zewnętrzne. Od początku roku 2022 konflikt rosyjsko-ukraiński waży na aktywności gospodarczej i perspektywach ekonomicznych, zwiększając presje inflacyjne przez wzrost cen energii i surowców. Ceny surowców wzrosły znacząco i na pierwszy plan wysunęły się zagrożenia związane z dużą zależnością od importu energii i innych dóbr z jednego źródła (takiego jak Rosja).

Jeśli chodzi o kryterium stabilności cen, w pięciu spośród siedmiu krajów analizowanych w niniejszym raporcie średnia 12-miesięczna stopa inflacji przewyższała wartość referencyjną, wynoszącą 4,9% (zob. wykres 3.1). W Bułgarii, Czechach, na Węgrzech, w Polsce i Rumunii stopa inflacji była wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej, natomiast w Chorwacji była od niej niższa, a w Szwecji – wyraźnie niższa. W raporcie o konwergencji z 2020 roku krajami o stopach inflacji wyraźnie wyższych od wartości referencyjnej – wynoszącej wówczas 1,8% – były Bułgaria, Czechy, Węgry, Polska i Rumunia.

Wykres 3.1

Inflacja HICP

(średnioroczne zmiany procentowe)

Na dzień publikacji niniejszego raportu tylko Rumunia jest objęta procedurą nadmiernego deficytu. Mimo że cztery z omawianych krajów przekroczyło wartość referencyjną w roku 2021, nie objęto procedurą nadmiernego deficytu kolejnych krajów. W następstwie kryzysu wywołanego pandemią COVID‑19, deficyty budżetowe w 2020 wzrosły gwałtownie we wszystkich krajach i oprócz Szwecji pozostały wysokie także w 2021. W porównaniu z poprzednim rokiem, bilans budżetowy poprawił się we wszystkich krajach oprócz Bułgarii i Czech. Niemniej cztery z omawianych krajów miały deficyty budżetowe powyżej referencyjnej wartości w wysokości 3%, przy czym najwyższe deficyty odnotowano na Węgrzech i w Rumunii, odpowiednio 6,8% i 7,1% PKB (zob. wykres 3.2). Oprócz tego wartość referencyjna została też przekroczona w Bułgarii i Czechach, które odnotowały deficyty w wysokości odpowiednio 4,1% i 5,9% PKB. Zgodnie z prognozą gospodarczą Komisji Europejskiej z wiosny 2022 r. wskaźnik deficytu do PKB ma poprawić się w czterech krajach, zaś we wszystkich krajach oprócz Chorwacji i Szwecji pozostać na poziomie powyżej 3% wartości referencyjnej. W 2023 roku dalsza poprawa bilansów budżetów ma nastąpić w sześciu krajach, lecz wciąż będzie przekraczać wartość referencyjną w Czechach, Polsce, Rumunii i na Węgrzech. Jeśli chodzi o kryterium długu publicznego, w Bułgarii i w Szwecji wskaźnik ten w 2021 wynosił odpowiednio 25,1% i 36,7% PKB (zob. wykres 3.3). W Czechach, Polsce i Rumunii wskaźnik długu publicznego kształtował się między 40% a 60% PKB. Jedyne kraje, w których w 2021 roku wskaźnik zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB przekraczał 60-procentową wartość referencyjną, to Chorwacja i Węgry; tak samo było w roku 2019. W obu krajach ten wskaźnik był w latach 2014–2019 na ścieżce spadkowej i do końca 2019 roku w zadowalającym tempie zbliżał się do wartości 60% PKB. W wyniku pandemii COVID‑19, w roku 2020 zadłużenie w obu krajach wzrosło o ok. 15 punktów procentowych w stosunku do PKB by ponownie spaść w 2021. Ocena stabilności zadłużenia publicznego w średniej perspektywie jest szczególnie ważna w kontekście, w którym ogólne klauzule korekcyjne paktu stabilności i wzrostu były stosowane w trzech kolejnych latach, tj. w 2020, 2021 i 2022. Ponadto oczekuje się, że sytuacja powtórzy się w roku 2023. W maju 2022 Komisja Europejska stwierdziła na podstawie danych z 2021, że kryterium deficytu budżetowego nie było spełnione w Bułgarii, Czechach i na Węgrzech, a na podstawie planowanego deficytu na 2022 także w Polsce, zaś kryterium długu publicznego nie było spełnione na Węgrzech. Jednak biorąc pod uwagę wyjątkową niepewność spowodowaną utrzymującym się nadzwyczajnym makroekonomicznym i fiskalnym wpływem pandemii COVID‑19 oraz inwazji Rosji na Ukrainę, Komisja nie zaproponowała objęcia kolejnych krajów procedurą nadmiernego deficytu na tym etapie. Niemniej stwierdziła, że ponownie oceni zasadność wszczęcia procedury nadmiernego deficytu na jesieni 2022. Rumunia jest objęta procedurą nadmiernego deficytu wszczętą w kwietniu 2020, ale procedura została zawieszona na podstawie osiągnięcia w 2021 roku celu wymaganego dla deficytu ogółem oraz wysiłku fiskalnego w tym roku.

Wykres 3.2

Nadwyżka (+) lub deficyt (−) sektora instytucji rządowych i samorządowych

(proc. PKB)

Wykres 3.3

Zadłużenie brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych

(proc. PKB)

Jeśli chodzi o kryterium kursu walutowego, 10 lipca 2020 r. strony ERM II zdecydowały na podstawie wzajemnej umowy o włączeniu lewa bułgarskiego i kuny chorwackiej do ERM II, a zatem obie waluty uczestniczyły w tym mechanizmie przez większą część dwuletniego okresu referencyjnego trwającego od 26 maja 2020 r. do 25 maja 2022 r. Lew bułgarski został włączony do ERM II po kursie centralnym 1,95583 lewa za euro, podczas gdy kuna chorwacka została włączona po kursie centralnym 7,53450 kuny za euro^[171]. Obie waluty uczestniczą w mechanizmie ze standardowym pasmem wahań o szerokości ±15%. Bułgaria dołączyła do mechanizmu kursowego z istniejącym systemem izby walutowej na zasadzie jednostronnego zobowiązania nie pociągającego żadnych dodatkowych zobowiązań po stronie EBC. Zgoda na uczestnictwo w ERM II była oparta na szeregu zobowiązań podjętych przez władze bułgarskie i chorwackie (z których niektóre zostały już spełnione w momencie włączenia ich walut do mechanizmu ERM II – tzw. „zobowiązania uprzednie”) w celu osiągnięcia wysokiego stopnia konwergencji gospodarczej do czasu przyjęcia euro. EBC i Komisja Europejska – w granicach swoich kompetencji określonych w Traktatach i prawie wtórnym – monitorują skuteczność wykonywania tych zobowiązań. W przypadku Chorwacji wszystkie zobowiązania przewidziane w kategorii zobowiązań do wypełnienia po przystąpieniu do ERM II zostały spełnione, podczas gdy Bułgaria jest generalnie na dobrej drodze by tak się stało. Niemniej konieczny jest dalszy postęp by poprawić niedociągnięcia w zakresie przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy w Chorwacji, tak jak zidentyfikowano to w ostatnim raporcie Komitetu Ekspertów Rady Europy ds. Oceny Systemów Zwalczania Procederu Prania Pieniędzy i Finansowania Terroryzmu (MONEYVAL). W ciągu dwuletniego okresu referencyjnego lew bułgarski nie miał żadnego odchylenia od kursu centralnego, podczas gdy kunę chorwacką charakteryzowała niska zmienność kursu, który kształtował się w pobliżu kursu centralnego. Od włączenia kuny do mechanizmu ERM II w lipcu 2020 r. w okresie referencyjnym największe odchylenie w górę od poziomu odniesienia wyniosło 1,0%, a największe odchylenie w dół 0,8%. Odchylenia te są znacząco mniejsze niż standardowe pasmo wahań ERM II. Wśród walut nieuczestniczących w ERM II, lej rumuński charakteryzował się bardzo niską zmiennością, podczas gdy kursy pozostałych walut przez większość okresu referencyjnego były stosunkowo zmienne.

Wykres 3.4

Dwustronne kursy walutowe wobec euro

(indeks: średnia za maj 2020 = 100; dane dzienne; 26 maja 2020 - 25 maja 2022)

Odnośnie do konwergencji długoterminowych stóp procentowych, w dwóch spośród siedmiu analizowanych krajów były one wyższe od wartości referencyjnej, wynoszącej 2,6%. W jednym kraju odnotowano długoterminową stopę procentową znacznie przekraczającą wartość referencyjną (wykres 3.5). Stopy procentowe kształtowały się powyżej wartości referencyjnej w Polsce i na Węgrzech, a znacznie powyżej tej wartości w Rumunii. Najniższe wartości – poniżej 1% – odnotowano w Bułgarii, Chorwacji i Szwecji. Dla porównania, w raporcie o konwergencji z roku 2020 długoterminowe stopy procentowe przewyższały wartość referencyjną – wynoszącą wówczas 2,9% – jedynie w Rumunii.

Wykres 3.5

Długoterminowe stopy procentowe

(proc., średnie roczne)

Zasadniczym aspektem badania zgodności z kryteriami konwergencji jest ocena trwałości. Konwergencja musi być bowiem trwała, a nie chwilowa. Pierwsza dekada istnienia unii gospodarczej i walutowej (UGW) pokazała, że słabe fundamenty, nadmierne poluzowanie polityki gospodarczej na poziomie krajowym, niska efektywność organów statystycznych oraz zbyt optymistyczne oczekiwania co do konwergencji dochodów realnych rodzą ryzyko nie tylko dla pojedynczych krajów, lecz także dla niezakłóconego funkcjonowania całej strefy euro. Druga dekada pokazała, że konwergencja gospodarcza może stanowić wyzwanie i zająć więcej czasu jeśli początkowa nierównowaga makroekonomiczna jest duża, dostosowanie i proces reformy trudny a odporność na niekorzystne szoki niska. Spełnienie na dany moment ilościowych kryteriów konwergencji nie jest samo w sobie gwarancją braku problemów po wejściu do strefy euro. Kraje przystępujące do tej strefy powinny zatem wykazać, że proces konwergencji ma charakter trwały i że są zdolne sprostać stałym zobowiązaniom i wyzwaniom związanym z wprowadzeniem euro, biorąc pod uwagę, że mechanizmy współdzielenia ryzyka w ramach EMU są niekompletne. Leży to w interesie zarówno poszczególnych krajów, jak i strefy euro jako całości.

Osiągnięcie trwałej konwergencji w wielu spośród analizowanych krajów wymaga długofalowego dostosowania polityk. Warunkiem wstępnym trwałości konwergencji jest stabilność makroekonomiczna, wspierające środowisko biznesowe z wydajnymi strukturami gospodarczymi i instytucjami publicznymi, a w szczególności – zdrowa polityka fiskalna. Do przezwyciężania szoków makroekonomicznych konieczna jest wysoka elastyczność rynków pracy i produktów. Musi istnieć kultura stabilności, w której dobrze zakotwiczone oczekiwania inflacyjne pomagają stworzyć otoczenie gospodarcze cechujące się stabilnością cen. Korzystne warunki do efektywnego użytkowania kapitału i pracy w gospodarce są potrzebne, aby zwiększyć łączną produktywność czynników produkcji i długoterminowy wzrost gospodarczy. Do synchronizacji cykli biznesowych konieczny jest wysoki stopień integracji gospodarczej ze strefą euro. Ponadto potrzeba właściwej polityki makroostrożnościowej, żeby zapobiec narastaniu nierównowagi makroekonomicznej i finansowej, na przykład w postaci nadmiernego wzrostu cen aktywów bądź cykli boomów i krachów kredytowych. Konieczne są także odpowiednie ramy nadzoru nad instytucjami finansowymi. Kraje objęte szczegółowym przeglądem przez Komisję Europejską w ramach procedury dotyczącej nierównowagi makroekonomicznej muszą eliminować zakłócenia równowagi w swoich gospodarkach. Wreszcie – jednym z głównych czynników integracji i konwergencji gospodarczej jest siła otoczenia instytucjonalnego, w tym zdolność kraju do wdrożenia rozsądnej polityki strukturalnej i dostosowania gospodarczego. Pakiet Next Generation EU (NGEU) stanowi wyjątkową sposobność przyspieszenia procesu konwergencji ze strefą euro, a kluczowe w tym procesie będzie szybkie i efektywne wdrożenie pakietu.

3.1 Kryterium stabilności cen

W kwietniu 2022 roku w pięciu spośród siedmiu analizowanych krajów średnia 12-miesięczna stopa inflacji była znacząco wyższa od wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen, wynoszącej 4,9%. Wraz z wybuchem pandemii COVID‑19, inflacja w strefie euro w 2020 spadła znacząco, by następnie wzrosnąć gwałtownie w 2021, głównie z powodu efektów bazy, dużych wzrostów cen energii (zwłaszcza pod koniec roku), zatorów podażowych wywołanych przez pandemię i dużego wzrostu globalnego popytu na towary. Od ostatniego raportu o konwergencji w większości omawianych krajów inflacja kształtowała się według podobnego wzorca, ale pomiędzy majem 2021 a kwietniem 2022 stopa inflacji była wyższa w Bułgarii, Czechach, na Węgrzech, w Polsce i w Rumunii, odzwierciedlając wyższe ceny żywności i energii oraz wysoki popyt na pracę. W efekcie w tych pięciu krajach stopa inflacji była wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej, w Chorwacji – poniżej tej wartości, a w Szwecji znacznie poniżej. Od początku 2022 roku konflikt między Rosją a Ukrainą wzmagał presje inflacyjne za pośrednictwem wyższych cen energii i surowców oraz przez generowanie napięć w już i tak obciążonych łańcuchach dostaw. W efekcie na początku 2022 roku inflacja we wszystkich analizowanych krajach wzrosła jeszcze bardziej, choć w różnym stopniu.

Przez ostatnich dziesięć lat zarówno średnia stopa, jak i zmienność inflacji w analizowanych krajach były bardzo zróżnicowane (zob. wykres 3.6). W tym okresie Węgry i Rumunia odnotowały stopy inflacji HICP powyżej 2,0%. W Czechach średnia stopa inflacji wyniosła 2,0%, a w Polsce nieco mniej. W Bułgarii, Chorwacji i Szwecji średnia inflacja wyniosła ok. 1,0%. W okresie tym inflacja we wszystkich badanych krajach z wyjątkiem Szwecji wahała się w stosunkowo szerokim przedziale. W krajach z wyższą inflacją niż w strefie euro w ciągu ostatniej dekady postęp w procesie wyrównywania dystansu rozwojowego był ograniczony. Tymczasem inflacja w stosunku do strefy euro w okresie od maja 2020 do kwietnia 2022 kształtowała się różnie w poszczególnych krajach tu omawianych.

Wykres 3.6

Kształtowanie się inflacji HICP w długiej perspektywie i jej prognozy

(roczne zmiany procentowe)

W dłuższym okresie kształtowanie się cen w wielu krajach odzwierciedlało większą zmienność koniunktury gospodarczej. Sytuacja cenowa w krajach analizowanych w 2012 stała się bardziej zróżnicowana, co wynikało po części z różnic w sile ożywienia gospodarczego i w rozwiązaniach stosowanych przez poszczególne kraje w zakresie cen administrowanych po gwałtownym załamaniu koniunktury. Jednak od 2013 roku inflacja we wszystkich krajach objętych raportem zaczęła spadać – aż do historycznego minimum, często nawet poniżej zera. Ten powszechny trend odzwierciedlał głównie zmiany cen na światowych rynkach surowców, niską presję inflacyjną wynikającą z importu i utrzymujące się wolne moce wytwórcze w niektórych krajach. Szczególnie istotny wpływ na gospodarki krajów środkowo- i wschodnioeuropejskich – ze względu na stosunkowo dużą wagę energii i żywności w ich koszykach HICP – miało kształtowanie się światowych cen surowców. W niektórych z analizowanych krajów presję na spadek inflacji wywierały również cięcia cen administrowanych i podatków pośrednich lub umocnienie się nominalnego efektywnego kursu walutowego. W tych warunkach polityka pieniężna została znacznie złagodzona. Od 2017 roku inflacja znacząco przyspieszyła z powodu ożywienia działalności gospodarczej, silnego popytu wewnętrznego i rosnących cen energii i surowców, co doprowadziło do zaostrzenia polityki pieniężnej w niektórych z analizowanych krajów. W roku 2019 i na początku 2020, pomimo zewnętrznych czynników hamujących wzrost i niższych cen energii, w większości krajów objętych raportem inflacja pozostała podwyższona, pod wpływem mocnego popytu krajowego, postępującego zacieśniania się rynków pracy oraz cen żywności. Wybuch pandemii COVID‑19 w marcu 2020 doprowadził do dużego spadku działalności gospodarczej w drugim kwartale 2020 we wszystkich omawianych krajach. Inflacja spadła znacząco w niektórych krajach, podczas gdy w innych utrzymała swój poziom, odzwierciedlając wyższe ceny żywności i usług oraz przewagę popytu na pracę nad jej podażą. Jednakże złagodzenie ograniczeń pandemicznych i zastosowanie przez władze krajowe poważnych środków w zakresie polityki fiskalnej, makroostrożnościowej i pieniężnej w celu zrównoważenia szkód gospodarczych spowodowanych pandemią wsparło ożywienie działalności gospodarczej w następnym okresie. W tych warunkach inflacja w roku 2021 znacząco wzrosła we wszystkich omawianych krajach, głównie z powodu gwałtownych wzrostów cen energii, zwłaszcza pod koniec 2021 oraz ze względu na niedopasowanie pomiędzy podażą i popytem wywołane przez pandemię i reakcje polityki makroekonomicznej na pandemię. Od początku roku 2022 konflikt między Rosją a Ukrainą zwiększał presje inflacyjne. Liczne banki centralne podniosły wyraźnie stopy procentowe przy kilku okazjach w 2021 i na początku 2022.

Oczekuje się, że inflacja w nadchodzących kwartałach będzie wysoka, a następnie stopniowo spadnie w horyzoncie projekcji we wszystkich omawianych krajach. Niemniej prognozy podlegają znaczącej niepewności, zważywszy na obecne okoliczności. W dłuższej perspektywie istnieją obawy co do trwałości konwergencji inflacji w większości analizowanych krajów. Według prognozy gospodarczej Komisji Europejskiej z wiosny 2022 roku we wszystkich krajach inflacja w obecnym roku będzie wzrastać, zanim w 2023 spadnie wraz ze spadkiem cen energii i surowców oraz rozładowaniem zatorów podażowych. Jednak w Bułgarii, Czechach, na Węgrzech, w Polsce i w Rumunii inflacja w horyzoncie czasowym prognozy będzie wysoka, zaś w Chorwacji i Szwecji będzie kształtować się znacząco powyżej 2%. Ryzyka dla ścieżki inflacji we wszystkich omawianych krajach wskazują na możliwość jej wzrostu, jako że presje inflacyjne wywołane przez konflikt rosyjsko-ukraiński mogą potrwać dłużej niż uprzednio zakładano, a także wywołać wzrost wynagrodzeń i oczekiwań inflacyjnych. W dalszej perspektywie, zważywszy na to, że PKB na głowę mieszkańca oraz poziom cen we wszystkich analizowanych krajach Europy Środkowej i Wschodniej jest niższy niż w strefie euro, proces wyrównywania dystansu rozwojowego prawdopodobnie będzie skutkował wyższą inflacją niż w strefie euro, chyba że to oddziaływanie zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnego kursu walutowego.

Stworzenie otoczenia sprzyjającego trwałej stabilności cen w krajach objętych niniejszym raportem wymaga polityki gospodarczej ukierunkowanej na stabilność, reform strukturalnych oraz działań zabezpieczających stabilność finansową. Osiągnięcie lub utrzymanie sytuacji sprzyjającej stabilności cen będzie w ogromnym stopniu zależeć od wdrożenia dalszych reform strukturalnych i funkcjonowania rynku pracy. Wybiegając w przyszłość, należy podkreślić, że ważne będzie jak płace zareagują na wysoką inflację rzeczywistą, a także jak będą odzwierciedlać produktywność pracy na poziomie przedsiębiorstw i uwzględniać warunki panujące na rynku pracy oraz sytuację w krajach konkurencyjnych (zob. wykres 3.7). Konieczne są dalsze reformy na rzecz poprawy funkcjonowania rynku pracy i rynku produktów oraz utrzymania korzystnych warunków do ekspansji gospodarczej i wzrostu zatrudnienia. Bardzo istotne w tym względzie są środki ukierunkowane na wzmocnienie zarządzania oraz dalszą poprawę jakości instytucji. Ponieważ pole manewru w polityce pieniężnej jest ograniczone, zwłaszcza w przypadku dwóch krajów będących w ERM II, jest bezwzględnie konieczne, by polityka prowadzona w innych dziedzinach wzmacniała zdolność ich gospodarek do utrzymania stabilności cen, przezwyciężania szoków krajowych i zapobiegania narastaniu nierównowagi makroekonomicznej. Polityka wobec sektora finansowego i polityka nadzorcza powinny mieć na celu nieprzerwaną ochronę stabilności finansowej. Żeby jeszcze bardziej wzmocnić zaufanie do systemu finansowego, właściwe organy krajowe powinny nadal pracować nad ulepszaniem praktyki nadzoru, m.in. stosując się do odpowiednich zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw członkowskich UE w ramach kolegiów organów nadzoru.

Wykres 3.7

Skumulowany wzrost inflacji HICP i nominalnego jednostkowego kosztu pracy (ULC) w latach 2012-21

(pkt. proc.)

3.2 Kryterium sytuacji finansów publicznych

Na dzień publikacji niniejszego raportu tylko Rumunia jest objęta procedurą nadmiernego deficytu. Deficyt w Rumunii przekroczył wartość referencyjną 3% PKB w roku 2019, a w kwietniu 2020 roku została wszczęta procedura nadmiernego deficytu. Procedura pozostaje zawieszona na podstawie osiągnięcia w 2021 celu wymaganego dla deficytu ogółem oraz wysiłku fiskalnego w tym roku. Terminem na skorygowanie nadmiernego deficytu jest rok 2024. W roku 2021 wskaźnik deficytu fiskalnego do PKB przekroczył wartość referencyjną w czterech krajach. Deficyty wyraźnie przekroczyły wartość referencyjną w Bułgarii i Czechach, kształtując się na poziomie, odpowiednio, 4,1% i 5,9% PKB, natomiast na Węgrzech i w Rumunii znacznie przekroczyły wartość referencyjną i wyniosły, odpowiednio, 6,8% i 7,1% PKB. W Chorwacji deficyt pozostał nieco poniżej wartości referencyjnej i wyniósł 2,9% PKB, natomiast w Polsce kształtował się wyraźnie poniżej tej wartości na poziomie 1,9% PKB. Budżet Szwecji pozostał bliski zbilansowania, przy deficycie wynoszącym 0,2% PKB.

We wszystkich krajach objętych niniejszym raportem bilans fiskalny w 2021 roku kształtował się poniżej wartości z roku 2019 w związku z wpływem pandemii COVID‑19 na gospodarkę oraz podjętymi w reakcji na pandemię działaniami polityki fiskalnej. W roku 2020 odnotowano spadek salda budżetowego we wszystkich krajach w związku z kryzysem spowodowanym COVID‑19, który doprowadził do wyraźnego osłabienia się aktywności gospodarczej oraz podjęcia działań fiskalnych mających na celu złagodzenie wpływu kryzysu. Choć w 2019 roku wskaźnik deficytu do PKB przekroczył wartość referencyjną 3% PKB jedynie w Rumunii, to w 2020 przekroczył tę wartość w sześciu krajach. W 2021 roku odnotowano poprawę salda budżetowego we wszystkich krajach z wyjątkiem Bułgarii i Czech w następstwie ożywienia gospodarczego i wycofania części stosowanych fiskalnych środków pomocowych. Dalsze pogorszenie sytuacji w Bułgarii wynika z obecnego wzrostu wydatków, podczas gdy w Czechach jest związane z reformą podatku dochodowego od osób fizycznych.

Na rok 2022 Komisja Europejska prognozuje, że wskaźnik deficytu do PKB pozostanie nadal poniżej wartości referencyjnej, wynoszącej 3%, jedynie w Chorwacji i Szwecji. Z uwagi na dalszą poprawę działalności gospodarczej i wycofania większości pozostałych jeszcze fiskalnych środków pomocy, przewidywana jest poprawa salda finansów publicznych w czterech krajach. Oczekuje się jednak, że choć deficyt pozostanie poniżej 3-procentowej wartości referencyjnej w Chorwacji i Szwecji, to będzie kształtował się powyżej tej wartości w Bułgarii i Polsce, wyraźnie powyżej w Czechach i na Węgrzech, a znacznie powyżej tej wartości w Rumunii.

W 2021 roku wskaźnik zadłużenia w Chorwacji i na Węgrzech przekraczał 60% PKB, natomiast w pozostałych analizowanych krajach poziom zadłużenia był poniżej lub wyraźnie poniżej tego progu (tabela 3.1 i wykres 3.3). Wskaźnik długu publicznego do PKB w roku 2021 przewyższał wartość z 2019 we wszystkich krajach objętych raportem, przede wszystkim z powodu kryzysu wywołanego COVID‑19. W Rumunii wskaźnik zadłużenia wzrósł o 13,5 pkt proc. PKB, w Czechach o 11,8 pkt proc., na Węgrzech o 11,3 pkt proc., w Chorwacji o 8,7 pkt proc, w Polsce o 8,2 pkt proc., w Bułgarii o 5,1 pkt proc., a w Szwecji o 1,8 pkt proc. Patrząc z dłuższej perspektywy, między rokiem 2012 a 2021 wskaźnik długu publicznego do PKB wzrósł mocno w Rumunii (o 11,7 pkt proc.) oraz Chorwacji (o 10,4%) a znacznie w Bułgarii (o 8,5 pkt proc.), natomiast w pozostałych krajach się obniżył.

Na rok 2022 Komisja Europejska prognozuje wzrost wskaźników długu do PKB w trzech krajach. Oczekuje się spadku wskaźnika długu w czterech krajach, natomiast jego umiarkowany wzrost jest prognozowany w Bułgarii i Czechach, a znaczny wzrost w Rumunii. Prognozy Komisji wskazują że w 2022 r. we wszystkich krajach oprócz Chorwacji i Węgier pozostaną one poniżej lub znacznie poniżej 60-procentowej wartości referencyjnej.

Choć w ocenie Komisji Europejskiej kilka krajów nie spełniło kryteriów deficytu i zadłużenia w roku 2021, zdecydowała ona nie obejmować kolejnych krajów procedurą nadmiernego zadłużenia. W dniu 23 maja 2022 r. Komisja Europejska opublikowała raport przygotowany zgodnie z art. 126 ust. 3 Traktatu w oparciu o dane potwierdzone przez Eurostat 22 kwietnia 2021^[172]. Stwierdził on, że w 2021 deficyt budżetowy w Bułgarii, Czechach i na Węgrzech był wyższy niż wartość referencyjna, wynosząca 3% PKB, a ponadto nie był bliski tej wartości. Ponadto okazało się, że planowany w Polsce deficyt będzie wyższy niż wartość referencyjna w 2022 i nie będzie do niej zbliżony. Nadwyżka ponad wartość referencyjną była uważana za wyjątek, zgodnie z definicją w Traktacie, we wszystkich krajach objętych przeglądem; nie spodziewano się również, że będzie ona tymczasowa w Czechach, na Węgrzech czy w Polsce. Generalnie wyniki analizy sugerują, że kryterium deficytu nie zostało spełnione przez Bułgarię, Czechy, Węgry i Polskę. Ponadto Komisja Europejska ustaliła, że pod koniec 2021 zadłużenie brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczyło wartość referencyjną wynoszącą 60% PKB w Chorwacji i na Węgrzech, oraz że z tych dwóch krajów tylko Chorwacja zastosowała się do wartości odniesienia dla redukcji długu. W efekcie analiza Komisji wskazywała, że kryterium deficytu nie zostało spełnione przez Węgry. Niemniej w opinii Komisji dostosowywanie się do wartości odniesienia dla redukcji długu w obecnych wyjątkowych warunkach gospodarczych nie jest uzasadnione, gdyż wymagałoby zbyt wielkiego wysiłku fiskalnego pociągającego za sobą ryzyko dla wzrostu gospodarczego. Ponadto raport Komisji podkreślał, że pandemia COVID‑19 nadal miała wyjątkowo duży wpływ na sytuację makroekonomiczną i fiskalną, co wraz z inwazją Rosji na Ukrainę generowało szczególną niepewność utrudniającą także wypracowanie szczegółowego planu korekty fiskalnej. Ponadto pandemia i związane z nią poważne spowolnienie gospodarcze doprowadziły do aktywowania ogólnej klauzuli korekcyjnej paktu stabilności i wzrostu oraz rekomendacji Rady z dnia 20 lipca 2020, w której Rada zarekomendowała państwom członkowskim podjęcie koniecznych działań aby efektywnie zareagować na pandemię COVID‑19, wspomóc gospodarkę i popandemiczne ożywienie. Dlatego w komunikacie z 23 maja 2022 r.^[173] Komisja Europejska oświadczyła, że w tym momencie nie należy podejmować decyzji dotyczącej objęcia kolejnych państw członkowskich procedurą nadmiernego deficytu, ale ponownie oceni zasadność wszczęcia procedury nadmiernego deficytu na jesieni 2022. 

W dłuższej perspektywie podczas gdy polityka fiskalna powinna zachować czujność w reagowaniu na rozwój sytuacji pandemicznej, oraz biorąc pod uwagę sytuację geopolityczną, jest konieczne żeby badane kraje osiągnęły lub utrzymały dobry i stabilny stan finansów publicznych. Rumunia, która objęta jest procedurą nadmiernego deficytu, powinna spełnić zasady paktu stabilności i wzrostu i skorygować nadmierny deficyt do roku 2024. Pozostałe kraje powinny przywrócić zbilansowanie budżetu na poziomie poniżej 3‑procentowej wartości referencyjnej gdy tylko sytuacja pandemiczna na to pozwoli, a następnie stworzyć bufory, które pozwolą zadziałać automatycznym stabilizatorom koniunktury. Ponadto Chorwacja i Węgry, których wskaźniki długu publicznego do PKB przekraczają wartość referencyjną, powinny dopilnować, by wskaźnik ten wystarczająco się zmniejszał, aby bufory fiskalne były dostępne na wypadek jakiejkolwiek przyszłej dekoniunktury. Ocena stabilności zadłużenia publicznego w średniej perspektywie jest szczególnie ważna w kontekście, w którym ogólne klauzule korekcyjne paktu stabilności i wzrostu były stosowane w trzech kolejnych latach, tj. w 2020, 2021 i 2022. Oczekuje się również, że sytuacja powtórzy się w 2023. Ponadto w roku 2023 Komisja opublikowała wytyczne na temat polityki fiskalnej w UE, które są przede wszystkim wytycznymi jakościowymi i różnią się od wymogów fiskalnych w formie liczbowej, które zazwyczaj zawarte są w pakcie stabilności i wzrostu. Odzwierciedla to również trwający przegląd ram zarządzania gospodarczego, który może prowadzić do reformy paktu stabilności i wzrostu. Wobec braku liczbowych wymogów dostosowania fiskalnego ocena stabilności sytuacji fiskalnej w średniej perspektywie powinna kłaść nacisk na zdolność krajów do korekty nierównowagi fiskalnej. Mówiąc ogólnie, dalsza konsolidacja pomogłaby też sprostać wyzwaniom, jakie dla finansów publicznych stanowią niekorzystne zmiany demograficzne. Do konsolidacji finansów publicznych i ograniczenia przekroczeń wydatków publicznych oraz zapobiegania ponownemu wystąpieniu nierównowagi makroekonomicznej potrzebne są solidne krajowe ramy fiskalne, w pełni zgodne z zasadami UE i skutecznie wdrażane. Ogólnie rzecz biorąc, aby zwiększyć wzrost potencjalny i zatrudnienie, strategie fiskalne powinny być spójne z kompleksowymi reformami strukturalnymi. W celu wsparcia ożywienia gospodarczego i dostosowania do prowadzonych zmian strukturalnych^[174] potrzebne jest skuteczne wprowadzenie programu NGEU.

3.3 Kryterium kursu walutowego

Na dzień publikacji niniejszego raportu lew bułgarski i kuna chorwacka nie uczestniczą w ERM II. Waluty innych państw członkowskich objętych przeglądem działają w ramach różnych systemów kursowych.

10 lipca 2020 roku uczestnicy ERM II postanowili, za wzajemną zgodą, o włączeniu lewa bułgarskiego do tego systemu, a więc przez większość okresu referencyjnego od 26 maja 2020 do 25 maja 2022 funkcjonował on w ramach ERM II. Lew bułgarski został włączony do ERM II przy kursie centralnym wynoszącym 1,95583 lewa za euro i standardowym paśmie wahań wynoszącym ±15%. Bułgaria dołączyła do mechanizmu kursowego z istniejącym systemem izby walutowej na zasadzie jednostronnego zobowiązania nie pociągającego żadnych dodatkowych zobowiązań po stronie EBC. Zgoda na uczestnictwo w ERM II została oparta na kilku zobowiązaniach w zakresie polityki złożonych przez władze Bułgarii (niektóre z nich zostały spełnione przed momentem włączenia lewa do ERM II), których celem jest osiągnięcie wysokiego stopnia stabilnej konwergencji gospodarczej do czasu przyjęcia euro. EBC i Komisja Europejska – w granicach swoich kompetencji określonych w Traktatach i prawie wtórnym – monitorują skuteczność wykonywania tych zobowiązań. W okresie referencyjnym lew nie wykazywał żadnych odchyleń od kursu centralnego.

10 lipca 2020 roku uczestnicy ERM II postanowili, za wzajemną zgodą, o włączeniu chorwackiej kuny do tego systemu, a więc przez większość okresu referencyjnego od 26 maja 2020 do 25 maja 2022 funkcjonowała ona w ramach ERM II. Kuna chorwacka została włączona do systemu ERM II przy kursie centralnym wynoszącym 7,53450 kun za euro ze standardowym pasmem wahań ±15%. Zgoda na uczestnictwo w ERM II została oparta na kilku zobowiązaniach w zakresie polityki złożonych przez władze Chorwacji (niektóre z nich zostały spełnione przed momentem włączenia kuny do ERM II), których celem jest osiągnięcie wysokiego stopnia stabilnej konwergencji gospodarczej do czasu przyjęcia euro. EBC i Komisja Europejska – w granicach swoich kompetencji określonych w Traktatach i prawie wtórnym – monitorują skuteczność wykonywania tych zobowiązań. Niezależnie od faktu, że wszelkie wymagane zobowiązania przewidziane po wejściu do ERM II zostały spełnione, wymagany jest dalszy postęp, aby usunąć niedociągnięcia w dziedzinie przeciwdziałania praniu pieniędzy wskazane w ostatnim raporcie Komitetu MONEYVAL przy Radzie Europy. W okresie referencyjnym kurs walutowy kuny chorwackiej wykazywał niewielką zmienność i utrzymywał wartość blisko kursu centralnego. Odchylenia od kursu centralnego były znaczne mniejsze niż standardowe pasmo odchyleń ERM II.

Waluty nieuczestniczące w ERM II były notowane w systemie kursu płynnego lub kierowanego kursu płynnego, większość z nich przy wysokiej zmienności kursowej. Lej rumuński, który był notowany w ramach systemu kierowanego kursu płynnego, charakteryzował się niskim stopniem zmienności, natomiast inne waluty nieuczestniczące w ERM II były notowane w ramach systemów kursu płynnego i podlegały stosunkowo wysokim wahaniom kursowym.

3.4 Kryterium długoterminowych stóp procentowych

W okresie referencyjnym w dwóch spośród siedmiu analizowanych krajów średnie długoterminowe stopy procentowe były wyższe od wartości referencyjnej, wynoszącej 2,6%, a w jednym z krajów - tuż powyżej tej wartości. Krajami z najniższymi średnimi długoterminowymi stopami były Szwecja, Bułgaria, i Chorwacja, w których te stopy wyniosły, odpowiednio, 0,4%, 0,5% i 0,8%. Czechy odnotowały średnią stopę procentową na poziomie 2,5%, czyli nieco poniżej wartości referencyjnej, tymczasem w Polsce i na Węgrzech pozostała ona powyżej tej wartości i wyniosła odpowiednio 3,0% i 4,1%. W Rumunii średnia stopa procentowa kształtowała się znacznie powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 2,6% i wyniosła 4,7%. Począwszy od ostatniego kwartału 2021, odnotowano zauważalny wzrost 12‑miesięcznych średnich długoterminowych stóp procentowych w prawie wszystkich krajach w związku ze zwiększoną presją inflacyjną i wpływem konfliktu między Rosją i Ukrainą. Przyszła dynamika długoterminowych stóp procentowych jest trudna do oszacowania, biorąc pod uwagę wysoki poziom niepewności dotyczącej długości trwania pierwotnego szoku i jego wpływ na zmiany cen i aktywności gospodarczej.

Od czasu publikacji raportu o konwergencji z roku 2020 wzrosły różnice między długoterminowymi stopami procentowymi w omawianych krajach a średnią stopą w strefie euro. Jest to skutkiem wpływu pandemii na politykę fiskalną i politykę pieniężną oraz cyklicznej pozycji niektórych krajów w porównaniu ze strefą euro, szybszego odbicia działalności gospodarczej oraz silniejszych presji na wzrost cen. Tym niemniej utrzymywały się różnice w poziomach długoterminowych stóp procentowych pomiędzy analizowanymi krajami, co odzwierciedlało różnice zarówno co do różnych etapów cyklu koniunkturalnego, na których te kraje się znajdują, jak też tego, jak rynki finansowe oceniają podatność krajów na szoki zewnętrzne i wewnętrzne, w tym rozwój sytuacji budżetowej i perspektywy trwałości konwergencji. W kwietniu 2022 roku długoterminowa stopa procentowa w Szwecji i Bułgarii kształtowała się odpowiednio 10 i 20 pkt bazowych powyżej poziomu w strefie euro. Szwecja to rozwinięta gospodarka, której system finansowy jest wysoce zintegrowany z systemem strefy euro, natomiast w Bułgarii w strukturze własnościowej systemu bankowego dominują banki z siedzibą w strefie euro, a bank centralny prowadzi izbę walutową, która ściśle odzwierciedla warunki monetarne panujące w strefie euro. Największe wzrosty różnic w poziomie stóp procentowych w omawianym okresie, między 170 a 350 pkt bazowych, obserwowały Czechy, Węgry, Polska i Rumunia. Wśród obserwowanych krajów Węgry i Rumunia były krajami o najwyższej różnicy w poziomie stóp procentowych, wynoszącym pod koniec okresu referencyjnego 520 pkt bazowych.

3.5 Inne istotne czynniki

Według Komisji Europejskiej większość analizowanych krajów czyniła postępy w eliminowaniu nierównowagi w swoich gospodarkach, aż do momentu gdy ten proces korekt został przerwany przez szok wywołany COVID‑19. Komisja Europejska w swoim sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2022 odnosi się w szczególności do redukcji wskaźników długu do PKB w korzystnych warunkach makroekonomicznych, które wystąpiły w roku 2021. Komisja Europejska stwierdziła, że szczegółowe przeglądy były uzasadnione w Chorwacji, Rumunii i Szwecji. W odniesieniu do Chorwacji Komisja stwierdziła, że nierównowaga wiążąca się z wysokimi poziomami długu publicznego, prywatnego i zagranicznego w kontekście niskiego wzrostu potencjalnego w 2021 roku wciąż się zmniejszała i wracała do korzystnego trendu sprzed pandemii. W odniesieniu do Rumunii Komisja stwierdziła, że kraj ten wszedł w kryzys wywołany przez COVID‑19 obciążony rosnącym deficytem na rachunku bieżącym, pogarszającą się pozycją zagraniczną i słabnącą konkurencyjnością kosztową. W trakcie kryzysu związanego z COVID‑19 zadłużenie publiczne wzrosło, jednak z niskich poziomów. W odniesieniu do Szwecji Komisja stwierdziła, że kraj ten wszedł w kryzys wywołany przez COVID‑19 będąc obciążonym ryzykiem płynącym ze zbyt wysokich cen nieruchomości oraz wysokim i ciągle rosnącym zadłużeniem gospodarstw domowych. W trakcie kryzysu związanego z COVID‑19 wzrosły wskaźniki dotyczące zadłużenia prywatnego, ceny domów oraz stopa bezrobocia. Chociaż zdaniem Komisji pozostałe analizowane w tym raporcie kraje nie doświadczają zakłóceń równowagi, również one stoją przed różnymi wyzwaniami.

Pozycja zagraniczna większości analizowanych krajów w ostatnich latach się ustabilizowała. Tabela wskaźników do monitorowania zakłóceń równowagi makroekonomicznej pokazuje, że trzyletnia średnia sald rachunku obrotów bieżących w latach 2020 i 2021 w prawie wszystkich analizowanych krajach pozostała dodatnia, z wyjątkiem Węgier, gdzie wystąpił niewielki deficyt, oraz Rumunii, gdzie deficyt jeszcze się pogłębił (zob. tabela 3.2).

W niemal wszystkich analizowanych krajach ujemna międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto mierzona udziałem w PKB zmniejszyła się, ale pozostaje wysoka. Zobowiązania zagraniczne netto krajów Europy Środkowej i Wschodniej mają przeważnie formę bezpośrednich inwestycji zagranicznych, które uważa się za stabilniejszą formę finansowania. W 2021 r. międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Węgier, Polski i Rumunii przekraczała orientacyjny próg −35% PKB. Najniższy poziom zobowiązań zagranicznych netto (15,6% PKB) miały Czechy i Bułgaria (19,8%), natomiast międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Szwecji była dodatnia (17,8% PKB).

Jeśli chodzi o konkurencyjność cenową i kosztową, między rokiem 2019 a 2021 realne efektywne kursy walutowe deflowane HICP w większości analizowanych krajów uległy – choć w różnym stopniu – aprecjacji; jedynym wyjątkiem była Szwecja. Trzyletnia stopa wzrostu jednostkowych kosztów pracy, która w latach przed pandemią COVID‑19 w niemal wszystkich krajach kształtowała się na bardzo wysokim poziomie, obniżyła się, choć nadal przekraczała orientacyjny próg 12% w Bułgarii, Czechach i na Węgrzech. W ciągu pięciu lat od 2016 do 2021 większość krajów zwiększyła swoje udziały w rynkach eksportowych.

Ceny nieruchomości mieszkaniowych we wszystkich omawianych krajach nadal rosły. Zmiany sytuacji na rynkach nieruchomości UE, które już przed pandemią COVID‑19 były rozchwiane, nabrały tempa w roku 2020 i 2021, przy czym różne kraje wykazywały ryzyko przeszacowania cen. Budzi to obawy, zwłaszcza tam, gdzie występuje wysoki lub szybko rosnący poziom zadłużenia gospodarstw domowych. W niektórych spośród analizowanych krajów ceny nieruchomości rosły jeszcze szybciej i osiągnęły najwyższe stopy wzrostu od czasu globalnego kryzysu finansowego. W roku 2021 w Czechach, na Węgrzech i w Szwecji ceny domów rosły w tempie przekraczającym orientacyjny próg 6%. Wzrost cen domów był wywołany różnymi czynnikami napędzającymi popyt i ograniczającymi podaż. Perspektywy rozwoju sytuacji na rynkach nieruchomości są zależne od niepewności związanych z pandemią i prognoz makroekonomicznych.

Tabela 3.2

Wskaźniki do monitorowania nierównowagi makroekonomicznej

Tabela 3.2a – Nierównowaga zewnętrzna i konkurencyjność

Tabela 3.2 b – Nierównowaga wewnętrzna i bezrobocie

Po stosunkowo długim okresie ekspansji kredytowej, która poprzedziła kryzys finansowy, w części badanych krajów występuje wysoki – choć zmniejszający się w umiarkowanym tempie – poziom skumulowanego zadłużenia w prywatnym sektorze niefinansowym. Nadal jest to jedno z głównych źródeł podatności takich krajów na szoki, chociaż akcja kredytowa dla sektora prywatnego zwolniła i w żadnym z analizowanych krajów nie przekracza orientacyjnego progu 14%. Jednak w Szwecji stan zadłużenia sektora prywatnego jest nadal szczególnie wysoki – w 2020 roku przewyższał 200% PKB.

W analizowanych krajach polityka wobec sektora finansowego powinna zmierzać do tego, by sektor ten miał znaczny wkład w stabilny wzrost gospodarczy i stabilność cen, a politykę nadzorczą należy ukierunkować na zapewnienie, że system bankowy będzie w dobrej sytuacji finansowej i odporny na szoki, co stanowi warunek wstępny przystąpienia do jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM). Żeby jeszcze bardziej wzmocnić zaufanie do systemu finansowego, właściwe organy krajowe powinny nadal pracować nad ulepszaniem praktyki nadzoru, m.in. stosując się do odpowiednich zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw członkowskich UE w ramach kolegiów organów nadzoru. Mechanizm bliskiej współpracy z Българска народна банка (Narodowym Bankiem Bułgarii) oraz Hrvatska narodna banka zaczął obowiązywać 1 października 2020 i EBC stał się organem odpowiedzialnym za (a) nadzór bezpośredni nad instytucjami istotnymi w tych dwóch krajach, (b) wspólne procedury dla wszystkich nadzorowanych podmiotów oraz (c) kontrolę zwierzchnią nad instytucjami mniej istotnymi, pozostającymi pod nadzorem organów krajowych. Od nawiązania bliskiej współpracy z Българска народна банка (Narodowym Bankiem Bułgarii) oraz Hrvatska narodna banka (Narodowym Bankiem Chorwacji) EBC ściśle współpracował z oboma bankami w celu zapewnienia ich sprawnej integracji z jednolitym mechanizmem nadzorczym (SSM).

Stopy bezrobocia nadal wykazywały tendencję spadkową w niemal wszystkich analizowanych krajach, czemu sprzyjały programy przestoju ekonomicznego pracowników i inne środki z dziedziny polityki prowadzonej przez rządy w czasie pandemii. W omawianym okresie stopa bezrobocia w większości krajów, z wyjątkiem Szwecji, jeszcze bardziej spadła i we wszystkich krajach pozostaje poniżej orientacyjnego progu 10%. W Czechach, na Węgrzech i w Polsce poziom bezrobocia był historycznie niski, a w części krajów w niektórych segmentach rynku pracy występują coraz większe niedobory siły roboczej.

Kolejnym ważnym czynnikiem w analizie trwałości integracji i konwergencji gospodarczej jest siła otoczenia instytucjonalnego. Niska jakość instytucji i nieskuteczność rządzenia mogą być odzwierciedleniem np. słabości otoczenia biznesowego, nieskuteczności administracji publicznej, unikania opodatkowania, korupcji, braku włączenia społecznego, braku przejrzystości, braku niezależności sądów lub słabego dostępu do usług internetowych. W niektórych krajach poprawa jakości instytucji pomogłaby wyeliminować istniejącą nieelastyczność i przeszkody dla efektywnego wykorzystania i alokacji czynników produkcji, i w ten sposób przyczyniłaby się do wzmocnienia długotrwałego potencjału wzrostowego. Słabe otoczenie instytucjonalne, które hamuje wzrost produktu potencjalnego, może też osłabiać zdolność kraju do obsługi zadłużenia i utrudniać dostosowania w gospodarce, a także niekorzystnie wpływać na możliwość wdrożenia niezbędnych rozwiązań regulacyjnych.

Jakość instytucji i rządzenia we wszystkich analizowanych krajach z wyjątkiem Szwecji jest stosunkowo niska – zwłaszcza w Bułgarii, Rumunii, w Chorwacji i na Węgrzech. Może to rodzić ryzyko dla odporności gospodarek i trwałości konwergencji. Szczegółowe wskaźniki instytucjonalne zasadniczo potwierdzają ogólny obraz słabej jakości instytucji i zarządzania w większości omawianych krajów, choć występują tu pewne istotne różnice (zob. wykresy 3.8 i 3.9)^[175]. Pod tym względem Bułgaria, Rumunia, Chorwacja i Węgry są wśród krajów z UE, przed którymi stoją największe wyzwania.

Wykres 3.8

Przegląd rankingów krajów UE pod względem jakości instytucji

Wykres 3.9

Rankingi krajów UE pod względem jakości instytucji według różnych wskaźników

W większości omawianych krajów konieczne są szeroko zakrojone reformy strukturalne w celu poprawy wzrostu gospodarczego i konkurencyjności. Poprawa jakości instytucji lokalnych, skuteczności rządzenia i otoczenia biznesowego, wraz z dalszym postępem reform i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz sprawną absorpcją funduszy unijnych, przyspieszyłaby wzrost produktywności. To z kolei przyczyniłoby się do zwiększenia konkurencji w kluczowych sektorach regulowanych (np. energetyce i transporcie), obniżenia barier wejścia oraz wsparcia – bardzo potrzebnych – inwestycji prywatnych.

Na koniec należy stwierdzić, że niezakłóconemu przebiegowi procesu konwergencji sprzyjają także cechy instytucjonalne związane z jakością statystyk. Dotyczy to m.in. niezależności prawnej krajowego urzędu statystycznego, nadzoru administracyjnego nad tym urzędem, jego autonomii budżetowej i nadanych mu uprawnień do zbierania danych, a także przepisów dotyczących poufności statystyk; te sprawy opisano szczegółowo w części 6 (dostępnej w angielskiej wersji raportu).

4 Podsumowania dla poszczególnych krajów

4.1 Bułgaria

W kwietniu 2022 roku średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Bułgarii wynosiła 5,9%, znacznie przekraczając wartość referencyjną dla kryterium stabilności cen na poziomie 4,9%. Oczekuje się stopniowego wzrostu inflacji w nadchodzących miesiącach, głównie z powodu wyższych cen surowców, presji cenowej obejmującej coraz więcej dóbr i usług oraz dalszego narastania zatorów podażowych związanych z wojną rosyjsko-ukraińską. W ciągu ostatniego dziesięciolecia inflacja oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale od -1,7% do 5,9%, a jej średni poziom w tym okresie był niewysoki i wynosił 0.9%. Istnieją natomiast obawy co do trwałej konwergencji inflacji w Bułgarii w dłuższej perspektywie. Ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w tym kraju nadal znacznie niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego będzie prawdopodobnie skutkować dodatnią różnicą w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro. Chcąc zapobiec narastaniu nadmiernej presji cenowej i zaburzeń równowagi makroekonomicznej, proces nadrabiania dystansu rozwojowego należy wesprzeć odpowiednią polityką gospodarczą.

W roku 2021 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w Bułgarii utrzymywał się wyraźnie powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 3%, a wskaźnik długu do PKB był wyraźnie niższy od wartości referencyjnej wynoszącej 60%. Od 2012 roku Bułgaria podlega przepisom części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. W maju 2022 Komisja Europejska stwierdziła, że deficyt sektora finansów publicznych w 2021 pozostaje – z dużym marginesem – powyżej wartości odniesienia, czyli 3% PKB. Przekroczenia wartości odniesienia uznano za sytuację wyjątkową i tymczasową. Pomimo tego, biorąc pod uwagę wyjątkową niepewność spowodowaną dalszymi nadzwyczajnymi konsekwencjami pandemii COVID‑19 oraz inwazją Rosji na Ukrainę dla sytuacji makroekonomicznej i finansów publicznych, Komisja nie zaproponowała na tym etapie wszczęcia nowych procedur nadmiernego deficytu. W latach 2012–2019, przed wystąpieniem kryzysu związanego z pandemią COVID‑19, Bułgaria bez trudności spełniała kryteria deficytu (z wyjątkiem roku 2014) i długu. Prognoza Gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny 2022 roku przewiduje poprawę salda budżetu począwszy od 2022 roku, w wyniku połączonego efektu stopniowego znoszenia restrykcji fiskalnych zastosowanych w czasie kryzysu oraz poprawy aktywności gospodarczej. Przewiduje się jednak, że saldo budżetu w dalszym ciągu pozostanie powyżej 3% PKB; obniży się ono ponownie w 2023 roku. Według najnowszej oceny stabilności finansów publicznych dokonanej przez Komisję Europejską ryzyka dla bezpieczeństwa finansów publicznych Bułgarii w średniej i dłuższej perspektywie są umiarkowane. I chociaż polityka fiskalna powinna zachować elastyczność reakcji na tak zmienną sytuację pandemiczną i geopolityczną, do zapewnienia bezpieczeństwa finansów publicznych w przyszłości niezbędne są skuteczne i właściwie ukierunkowane działania połączone z rozważną i prowzrostową polityką fiskalną.

10 lipca 2020 roku uczestnicy ERM II postanowili, za wzajemną zgodą, o włączeniu lewa bułgarskiego do tego systemu, a więc przez większość okresu referencyjnego od 26 maja 2020 do 25 maja 2022 funkcjonował on w ramach ERM II. Lew bułgarski został włączony do ERM II przy kursie centralnym wynoszącym 1,95583 lewa za euro i standardowym paśmie wahań wynoszącym ±15%. Bułgaria dołączyła do mechanizmu kursowego z systemem izby walutowej na zasadzie jednostronnego zobowiązania nie nakładając tym samym żadnych dodatkowych zobowiązań na EBC. Porozumienie w sprawie uczestnictwa w ERM II opierało się pewnych zobowiązaniach w zakresie polityki władz bułgarskich, z których część zrealizowano jeszcze przed włączeniem lewa do ERM II, w celu osiągnięcia wysokiego stopnia trwałej konwergencji gospodarczej jeszcze przed przyjęciem euro. EBC i Komisja Europejska – w granicach swoich kompetencji określonych w Traktatach i prawie wtórnym – monitorują skuteczność wykonywania tych zobowiązań. W okresie referencyjnym lew nie wykazywał żadnych odchyleń od kursu centralnego. W lipcu 2020 roku Българска народна банка (Bank Narodowy Bułgarii) zawarł porozumienie z EBC w sprawie otwarcia prewencyjnej linii swapowej, w ramach której może on pożyczyć do 2 mld EUR w zamian za lewy bułgarskie w celu zaspokojenia ewentualnego zapotrzebowania na płynność w euro zgłaszanego przez bułgarskie instytucje finansowe w związku z pandemią. Ponieważ rozwiązanie to przyczyniło się do zmniejszenia potencjalnego ryzyka podatności na zagrożenia finansowe, mogło również dodatkowo wspierać stabilność kursu walutowego w okresie odniesienia.

W okresie referencyjnym od maja 2021 do kwietnia 2022 roku, długoterminowa stopa procentowa w Bułgarii wynosiła średnio 0,5%, czyli była wyraźnie niższa od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych, równej 2,6%. Od 2012 roku stopa ta obniżyła się: jej 12‑miesięczna średnia spadła z 5,3% do 0,5%.

Stworzenie w Bułgarii warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga prowadzenia polityki gospodarczej zorientowanej na stabilność oraz kompleksowych reform strukturalnych. W odniesieniu do zaburzeń równowagi makroekonomicznej, Komisja Europejska nie wyznaczyła Bułgarii do szczegółowego przeglądu w swoim Sprawozdaniu o mechanizmie ostrzegania (Alert Mechanism Report) z roku 2022. Trwałość konwergencji i odporność gospodarczą wsparłyby szeroko zakrojone reformy strukturalne na rzecz poprawy odporności strukturalnej, otoczenia biznesowego, stabilności finansowej, jakości instytucji i sposobu rządzenia. Konwergencja w zakresie nadzoru bankowego w warunkach ścisłej współpracy zapewnia stosowanie jednolitych standardów nadzorczych, a tym samym przyczynia się do ochrony stabilności finansowej. Wraz z wejściem w życie tego mechanizmu między EBC a Bankiem Narodowym Bułgarii w dniu 1 października 2020 roku EBC przejął odpowiedzialność za nadzór bezpośredni nad pięcioma ważnymi instytucjami oraz za nadzór ogólny nad 13 mniej istotnymi instytucjami w Bułgarii.

Prawo bułgarskie nie spełnia wszystkich wymogów dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania sektora publicznego przez bank centralny oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Bułgaria musi spełnić wszystkie wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.2 Czechy

W kwietniu 2022 roku średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Czechach wynosiła 6,2%, kształtując się znacznie powyżej wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen na poziomie 4,9%. W nadchodzących miesiącach oczekuje się stopniowego wzrostu inflacji, głównie z powodu wyższych cen surowców, presji cenowej obejmującej coraz więcej dóbr i usług oraz dalszego narastania zatorów podażowych związanych z wojną rosyjsko-ukraińską. W ciągu ostatniego dziesięciolecia inflacja w Czechach oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale od 0,2% do 6,2%, a jej średni poziom za ten okres był umiarkowany i wynosił 2,0%. W dłuższej perspektywie istnieją obawy co do trwałej konwergencji inflacji w Czechach. Ponieważ PKB na mieszkańca i poziom cen są nadal stosunkowo niższe w Czechach niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu może skutkować dodatnią różnicą w poziomie inflacji w Czechach a strefie euro, o ile efekt ten nie zostanie zrównoważony przez aprecjację nominalnego kursu walutowego. Chcąc zapobiec narastaniu nadmiernej presji cenowej i zaburzeń równowagi makroekonomicznej, proces nadrabiania dystansu należy wesprzeć odpowiednią polityką gospodarczą.

W roku 2021 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w Czechach znacznie przekraczał wartość referencyjną wynoszącą 3%, natomiast stosunek długu do PKB był niższy od wartości referencyjnej wynoszącej 60%. Od 2014 roku Czechy objęte są przepisami części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. W maju 2022 Komisja Europejska stwierdziła, że deficyt sektora finansów publicznych w 2021 pozostaje – z dużym marginesem – powyżej wartości odniesienia, czyli 3% PKB. Przekroczenie wartości odniesienia uznano za sytuację wyjątkową, ale nie tymczasową. Pomimo tego, biorąc pod uwagę wyjątkową niepewność spowodowaną dalszymi nadzwyczajnymi konsekwencjami pandemii COVID‑19 oraz inwazją Rosji na Ukrainę dla sytuacji makroekonomicznej i finansów publicznych, Komisja nie zaproponowała na tym etapie wszczęcia nowych procedur nadmiernego deficytu. W okresie poprzedzającym kryzys wywołany pandemią COVID‑19 kryteria deficytu i zadłużenia były bez trudności dotrzymywane. Prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny 2022 roku przewiduje poprawę salda budżetu od 2022 roku w wyniku połączonego efektu wzrostu aktywności gospodarczej i częściowego złagodzenia restrykcji fiskalnych wprowadzonych na czas kryzysu. Nadal jednak przewiduje się, że deficyt budżetowy utrzyma się na poziomie powyżej 3% PKB do końca okresu objętego prognozą, czyli 2023 rok. Według najnowszej oceny stabilności finansów publicznych dokonanej przez Komisję Europejską, ryzyka dla bezpieczeństwa finansów publicznych w Czechach w średniej perspektywie są umiarkowane. Stwierdzono natomiast występowanie wysokiego ryzyka w dłuższej perspektywie, związanego przede wszystkim z presją na budżet wynikającą ze starzenia się społeczeństwa oraz z wyjściowym saldem budżetu. I chociaż polityka fiskalna powinna zachować elastyczność reakcji na tak zmienną sytuację pandemiczną i geopolityczną, do zapewnienia bezpieczeństwa finansów publicznych w przyszłości niezbędne są skuteczne i właściwie ukierunkowane działania połączone z rozważną i prowzrostową polityką fiskalną.

W dwuletnim okresie referencyjnym od 26 maja 2020 do 25 maja 2022 roku korona czeska nie uczestniczyła w ERM II, była jednak notowana w systemie płynnego kursu walutowego. Kurs korony czeskiej wykazywał na ogół stosunkowo dużą zmienność w okresie odniesienia. 25 maja 2022 roku kurs walutowy wynosił 24,6480 koron za euro, czyli był o 9,6% mocniejszy od średniego poziomu z maja 2020 roku.

W okresie referencyjnym od maja 2021 do kwietnia 2022 roku długoterminowe stopy procentowe w Czechach wynosiły średnio 2,5%, czyli znajdowały się nieco poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 2,6% dla kryterium konwergencji stóp procentowych. Od 2012 roku nastąpił spadek długoterminowych stóp procentowych w Czechach – ich 12‑miesięczna średnia obniżyła się z 3,5% do 5%.

Dla utrzymania trwałej konwergencji w Czechach konieczna jest ukierunkowana polityka gospodarcza, obejmująca reformy strukturalne na rzecz stabilności cenowej i makroekonomicznej. W odniesieniu do nierównowagi makroekonomicznej, w sprawozdaniu na rok 2022 sporządzonym w ramach mechanizmu ostrzegania (Alert Mechanism Report), Komisja Europejska nie wyznaczyła Czech do szczegółowej analizy. Słabości, które mogą w pełni ujawnić się w średniej i dłuższej perspektywie, to kwestia stabilności obecnego modelu wzrostu gospodarczego Czech oraz chaotyczna realokacja kapitału i potencjału wytwórczego w gospodarce. Czynniki te mogą zahamować wzrost w sektorach szczególnie mocno dotkniętych pandemią. Polityka gospodarcza i finansowa powinna zmierzać do zwiększenia sprawności organizacyjnej przedsiębiorstw oraz produktywności w całej gospodarce poprzez odpowiednią realokację kapitału. W tym kontekście ważne będzie wzmocnienie potencjału administracyjno-instytucjonalnego państwa (np. w zakresie zarządzania czy niewypłacalności). Konieczne będzie również rozwiązanie problemu niewydolnego otoczenia biznesowego, które krępuje potencjalny wzrost gospodarczy, utrudniając wprowadzanie innowacji i rozwój nowych przedsiębiorstw. Problem niedoboru pracowników oraz niedoboru wykwalifikowanej siły roboczej należy rozwiązać za pomocą ukierunkowanej polityki strukturalnej oraz inwestycji. Dla dalszego zwiększenia potencjału wzrostu w kraju ważne byłoby zapewnienie małym i średnim przedsiębiorstwom łatwiejszego dostępu do finansowania kapitałem własnym oraz kapitałem wysokiego ryzyka. W celu dalszego ugruntowania zaufania do systemu finansowego, właściwe krajowe organy powinny nadal doskonalić praktykę nadzoru, m.in. poprzez stosowanie się do obowiązujących zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz poprzez ścisłą współpracę z innymi krajowymi organami nadzoru państw członkowskich UE w ramach odpowiednich kolegiów nadzorczych.

Prawo czeskie nie spełnia wszystkich wymogów dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Czechy muszą spełnić wszystkie wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.3 Chorwacja

W kwietniu 2022 roku średnia 12‑miesięczna stopa inflacji HICP w Chorwacji wynosiła 4,7% kształtując się poniżej wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen wynoszącej 4,9%. W nadchodzących miesiącach oczekuje się stopniowego wzrostu inflacji, głównie z powodu wyższych cen surowców, presji cenowej obejmującej coraz więcej dóbr i usług oraz dalszego narastania zatorów podażowych związanych z wojną rosyjsko-ukraińską. W ciągu ostatniego dziesięciolecia inflacja oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale od -0,8% do 4,7%, a jej średni poziom w tym okresie był niewysoki i wynosił 1.1%. Istnieją natomiast obawy co do trwałości konwergencji inflacji w Chorwacji w dłuższej perspektywie. Ponieważ PKB na mieszkańca i poziom cen w Chorwacji są nadal stosunkowo niższe niż w strefie euro, jest prawdopodobne, że proces nadrabiania dystansu rozwojowego będzie skutkował dodatnią różnicą w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro. Chcąc zapobiec narastaniu nadmiernej presji cenowej i zaburzeń równowagi makroekonomicznej, proces nadrabiania dystansu rozwojowego należy wesprzeć odpowiednią polityką gospodarczą.

W roku 2021 saldo budżetu sektora instytucji rządowych i samorządowych w Chorwacji wynosiło nieco poniżej 3% wartości odniesienia dla deficytu, natomiast współczynnik długu stanowił ponad 60% wartości odniesienia - znajdował się jednak w trendzie spadkowym. Od 2017 roku Chorwacja objęta jest przepisami części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. Ponieważ wskaźnik deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w roku 2021 utrzymywał się poniżej wartości odniesienia na poziomie 3%, a według prognoz ma nie przekroczyć jej także w roku kolejnym, kryterium deficytu zostało spełnione. Wskaźnik długu wynosił 79,8% PKB; oznaczało to jednak spadek o 7,5 pkt proc. w stosunku do maksymalnego poziomu wynoszącego 87,3% PKB, zanotowanego w 2020. Dynamika ta była zgodna z wartością odniesienia dla redukcji długu, tym samym wskazując na spełnienie kryterium dla długu. W latach 2017-19 kryterium deficytu było w Chorwacji dotrzymywane, a wskaźnik zadłużenia obniżał się. Natomiast w odniesieniu do roku 2020, w czerwcu 2021 roku Komisja Europejska stwierdziła, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczył wyraźnie wartość referencyjną wynoszącą 3% PKB. Przekroczenie wartości odniesienia uznano za sytuację wyjątkową, ale nie tymczasową. Ponadto dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Chorwacji przekroczył wartość odniesienia wynoszącą 60% PKB i nie zmniejszał się w zadowalającym tempie. Tym niemniej, biorąc pod uwagę wysoki poziom niepewności, uzgodnioną reakcję fiskalną na kryzys wywołany pandemią COVID‑19 oraz zalecenia Rady z 20 lipca 2020 roku, Komisja uznała, że na tym etapie nie należy podejmować decyzji o ewentualnym objęciu państw członkowskich procedurą nadmiernego deficytu. Prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny 2022 roku wskazuje na zgodność z kryteriami dla deficytu i długu zawartymi w pakcie stabilności i wzrostu. Według najnowszej oceny stabilności finansów publicznych dokonanej przez Komisję Europejską ryzyka dla bezpieczeństwa finansów publicznych w Chorwacji w średniej, a także dłuższej perspektywie są umiarkowane. Biorąc pod uwagę sytuację geopolityczną, polityka fiskalna powinna zachować elastyczność, jednak do zapewnienia bezpieczeństwa finansów publicznych i systematycznego spadku wskaźnika zadłużenia niezbędne są skuteczne i właściwie ukierunkowane działania władz w połączeniu z rozważną prowzrostową polityką fiskalną, a także wdrożenie reform fiskalnych przewidzianych w ramach planu naprawy gospodarczej i planu odporności.

10 lipca 2020 roku uczestnicy ERM II postanowili, za wzajemną zgodą, o włączeniu kuny chorwackiej do tego systemu, a więc przez większość okresu referencyjnego od 26 maja 2020 do 25 maja 2022 funkcjonowała ona w ramach ERM II. Kuna chorwacka została włączona do systemu ERM II przy kursie centralnym wynoszącym 7,53450 kun za euro ze standardowym pasmem wahań ±15%. Porozumienie w sprawie uczestnictwa w ERM II było oparte na przyjęciu przez władze Chorwacji pewnych zobowiązań politycznych, z których część w chwili włączenia kuny do ERM II już zrealizowano, z zamiarem osiągnięcia wysokiego poziomu trwałej konwergencji gospodarczej przed przyjęciem euro. W ramach kompetencji przewidzianych w traktatach i prawie wtórnym, EBC i Komisja Europejska monitorują realizację tych zobowiązań w praktyce. W okresie referencyjnym kurs wymiany kuny chorwackiej do euro cechował się niską zmiennością, kształtując się na poziomie zbliżonym do kursu centralnego. Zakres odchyleń od kursu centralnego był znacznie węższy od standardowego pasma wahań w ERM II. 25 maja 2022 roku kurs wymiany wynosił 7,5355 kun za euro, czyli w praktyce był na poziomie kursu centralnego w ramach ERM II. W kwietniu 2020 roku Narodna Hrvatska Banka zawarł z EBC porozumienie w sprawie prewencyjnej linii swapowej, na mocy którego mógł pożyczyć do 2 mld euro w zamian za kuny chorwackie w celu zaspokojenia ewentualnych potrzeb chorwackich instytucji finansowych w zakresie płynności w euro w związku z pandemią. Ponieważ rozwiązanie to przyczyniło się do zmniejszenia potencjalnego ryzyka podatności na zagrożenia finansowe, mogło mieć również dodatkowo wspierać stabilność kursu walutowego w okresie odniesienia.

W okresie referencyjnym od maja 2021 do kwietnia 2022 roku długoterminowe stopy procentowe w Chorwacji wynosiły średnio 0,8%, czyli znajdowały się poniżej wartości referencyjnej 2,6% dla kryterium konwergencji stóp procentowych. Od 2012 roku nastąpił w Chorwacji spadek długoterminowych stóp procentowych – ich 12-miesięczna średnia obniżyła się z 7% do poniżej 1,0%.

Stworzenie w Chorwacji warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga prowadzenia polityki gospodarczej zorientowanej na stabilność, a także kompleksowych reform strukturalnych. W odniesieniu do nierównowagi makroekonomicznej, w sprawozdaniu Alert Mechanism Report z 2022 roku Komisja Europejska wyznaczyła Chorwację do szczegółowej analizy, która wykazała, że nierównowagi związane z wysokim poziomem długu zewnętrznego, prywatnego i publicznego, w kontekście powolnego wzrostu potencjalnego w roku 2021 nadal się zmniejszały. Chorwacja odniosłaby korzyść z reform strukturalnych zmierzających do poprawy otoczenia instytucjonalnego i biznesowego, zmniejszenia niedopasowań na rynku pracy i ograniczeń tego rynku oraz wzmocnienia sprawności działania administracji publicznej i wymiaru sprawiedliwości. Wraz z wejściem w życie zasad bliskiej współpracy między EBC a Narodna Hrvatska Banka w dniu 1 października 2020 roku. EBC przejął odpowiedzialność za bezpośredni nadzór nad ośmioma znaczącymi instytucjami oraz za ogólny nadzór nad 15 mniej znaczącymi instytucjami w Chorwacji.

Prawo chorwackie jest zgodne z Traktatami i Statutem, zgodnie z wymogami art. 131 Traktatu.

4.4 Węgry

W kwietniu 2022 roku średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP na Węgrzech wynosiła 6,8%, znacznie przekraczając wartość referencyjną dla kryterium stabilności cen wynoszącą 4,9%. W nadchodzących miesiącach oczekuje się stopniowego wzrostu inflacji, głównie z powodu wyższych cen surowców, presji cenowej obejmującej coraz więcej dóbr i usług oraz dalszego narastania zatorów podażowych związanych z wojną rosyjsko-ukraińską. W ciągu ostatniego dziesięciolecia inflacja na Węgrzech oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale od 0,3% do 6,8%, a średni jej poziom w tym okresie był podwyższony i wynosił 2,5%. Istnieją natomiast obawy co do trwałej konwergencji inflacji na Węgrzech w dłuższej perspektywie. Ponieważ PKB per capita i poziom cen są nadal stosunkowo niższe na Węgrzech niż w strefie euro, jest prawdopodobne, że proces nadrabiania dystansu rozwojowego będzie skutkować dodatnią różnicą w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro, o ile oddziaływania tego procesu nie zrównoważy aprecjacja nominalnego kursu walutowego. Chcąc zapobiec narastaniu nadmiernej presji cenowej i zaburzeń równowagi makroekonomicznej, należy wesprzeć proces nadrabiania dystansu rozwojowego odpowiednią polityką gospodarczą.

W roku 2021 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych na Węgrzech znacznie przekraczał wartość referencyjną wynoszącą 3%, dług zaś przekraczał wartość referencyjną wynoszącą 60%. Od 2013 roku Węgry objęte są przepisami części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. W odniesieniu do roku 2021 Komisja Europejska stwierdziła, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych pozostawał wyraźnie powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 3% PKB. Przekroczenie wartości odniesienia uznano za sytuację wyjątkową, ale nie tymczasową. Ponadto dług sektora instytucji rządowych i samorządowych na Węgrzech przekroczył wartość odniesienia wynoszącą 60% PKB i nie zmniejszał się w zadowalającym tempie. Pomimo tego, biorąc pod uwagę wyjątkową niepewność spowodowaną dalszymi nadzwyczajnymi konsekwencjami pandemii COVID‑19 oraz inwazją Rosji na Ukrainę dla sytuacji makroekonomicznej i finansów publicznych, Komisja nie zaproponowała na tym etapie wszczęcia nowych procedur nadmiernego deficytu. Prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny 2022 roku wskazuje na zmniejszenie się deficytu na Węgrzech po znacznym jego wzroście obserwowanym w latach 2020 i 2021. Przewiduje się jednak, że w 2023 roku deficyt utrzyma się wyraźnie powyżej 3% PKB. Według najnowszej oceny stabilności finansów publicznych dokonanej przez Komisję Europejską, ryzyko napięć budżetowych jest na Węgrzech umiarkowane w średniej perspektywie i wysokie w dłuższej perspektywie. Największym zagrożeniem dla bezpieczeństwa finansów publicznych jest starzenie się społeczeństwa. I chociaż polityka fiskalna powinna zachować elastyczność reakcji na tak zmienną sytuację pandemiczną i geopolityczną, dla zapewnienia bezpieczeństwa finansów publicznych oraz systematycznej redukcji wskaźnika zadłużenia niezbędne są skuteczne i właściwie ukierunkowane działania władz, połączone z rozważną i prowzrostową polityką fiskalną.

W dwuletnim okresie referencyjnym od 26 maja 2020 do 25 maja 2022 roku forint węgierski nie uczestniczył w ERM II, ale funkcjonował w systemie płynnego kursu walutowego. Kurs forinta węgierskiego wykazywał na ogół wysoką zmienność w okresie odniesienia. 25 maja 2022 roku kurs walutowy wynosił 388,25 forintów za euro, czyli był o 10,7% mocniejszy od średniego poziomu z maja 2020 roku. W czerwcu 2020 roku Magyar Nemzeti Bank zawarł z EBC porozumienie w sprawie linii repo, na mocy którego mógł pożyczyć do 4 mld euro w zamian za odpowiednie zabezpieczenia denominowane w euro, w celu zaspokojenia ewentualnych potrzeb węgierskich instytucji finansowych w zakresie płynności w euro w związku z pandemią. Ponieważ rozwiązanie to przyczyniło się do zmniejszenia potencjalnego ryzyka podatności na zagrożenia finansowe, mogło mieć również wpływ na kształtowanie się kursów walutowych w okresie odniesienia.

W okresie referencyjnym od maja 2021 do kwietnia 2022 roku długoterminowe stopy procentowe na Węgrzech wynosiły średnio 4,1%, kształtując się powyżej wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych wynoszącej 2,6%. Od 2012 roku długoterminowe stopy procentowe na Węgrzech obniżają się – ich 12-miesięczna średnia zmniejszyła się z 8% do około 4%.

Stworzenie na Węgrzech warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga prowadzenia polityki gospodarczej zorientowanej na stabilność, a także kompleksowych reform strukturalnych. W odniesieniu do nierównowagi makroekonomicznej, w sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania (Alert Mechanism Report) z roku 2022, Komisja Europejska nie wyznaczyła Węgier do szczegółowej analizy. Jednak 27 kwietnia 2022 Komisja Europejska, w ramach ogólnego systemu warunkowości ochrony budżetu Unii wysłała do władz Węgier pisemne powiadomienie wyrażające obawy co do poszanowanie praworządności, co może skutkować zawieszeniem lub zmniejszeniem wypłat funduszy europejskich. Węgry odniosłyby korzyść z reform strukturalnych zmierzających do udoskonalenia instytucji publicznych i administracji, a także wdrożenia odpowiednich zasad dla rynku produktów. W celu dalszego ugruntowania zaufania do systemu finansowego, właściwe krajowe organy powinny nadal doskonalić praktykę nadzoru, m.in. poprzez stosowanie się do obowiązujących zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz poprzez ścisłą współpracę z innymi krajowymi organami nadzoru państw członkowskich UE w ramach kolegiów nadzorczych.

Prawo węgierskie nie spełnia wszystkich wymogów dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania ze środków banku centralnego, jednolitej pisowni euro oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Węgry muszą spełnić wszystkie wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.5 Polska

W kwietniu 2022 roku średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Polsce wynosiła 7,0%, znacznie przekraczając wartość referencyjną dla kryterium stabilności cen na poziomie 4,9%. W nadchodzących miesiącach oczekuje się stopniowego wzrostu inflacji, głównie z powodu wyższych cen surowców, presji cenowej obejmującej coraz więcej dóbr i usług oraz dalszego narastania zatorów podażowych związanych z wojną rosyjsko-ukraińską. W ciągu ostatniego dziesięciolecia inflacja w Polsce oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale od -0,7% do 7,0%, a jej średni poziom w tym okresie był umiarkowany i wynosił 1,7%. Istnieją natomiast obawy co do trwałej konwergencji inflacji w Polsce w dłuższej perspektywie. Ponieważ PKB per capita i poziom cen są nadal stosunkowo niższe w Polsce niż w strefie euro, jest prawdopodobne, że proces nadrabiania dystansu rozwojowego będzie skutkować dodatnią różnicą w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro, o ile oddziaływania tego procesu nie zrównoważy aprecjacja nominalnego kursu walutowego. Chcąc zapobiec narastaniu nadmiernej presji cenowej i zaburzeń równowagi makroekonomicznej, proces nadrabiania dystansu rozwojowego należy wesprzeć odpowiednią polityką gospodarczą.

W roku 2021 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w Polsce znacznie przekraczał wartość referencyjną wynoszącą 3%, dług zaś przekraczał wartość referencyjną wynoszącą 60%. Od 2015 roku Polska objęta jest przepisami części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. Od tej pory do 2019 roku kryterium deficytu było spełniane, a wskaźnik długu obniżał się. W roku 2021 zanotowano deficyt budżetu sektora jednostek rządowych i samorządowych w wysokości 1,9% PKB. Natomiast prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny 2022 roku przewiduje znaczne pogorszenie salda budżetu w 2022 roku, z deficytem powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 3%. Będzie się to wiązać z kosztami pomocy uchodźcom ukraińskim, wyższymi kosztami odsetek, tymczasowymi programami osłonowymi w związku z wysoką inflacją cen energii i żywności oraz niższymi dochodami w wyniku reformy podatku dochodowego. W maju 2022 roku, Komisja Europejska uznała planowane przekroczenie wartości odniesienia za sytuację wyjątkową, ale nie tymczasową. Jednak biorąc pod uwagę wyjątkową niepewność spowodowaną utrzymującym się nadzwyczajnym wpływem pandemii COVID‑19 oraz inwazji Rosji na Ukrainę na sytuację makroekonomiczną i budżetową, Komisja nie zaproponowała wszczęcia nowej procedury nadmiernego deficytu na tym etapie. W czerwcu 2021 roku Komisja Europejska stwierdziła, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2020 roku utrzymywał się wyraźnie powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 3% PKB. Natomiast wskaźnik długu w relacji do PKB pozostawał poniżej progu 60%. Pomimo tego Komisja nie uruchomiła procedury nadmiernego deficytu ze względu na wyjątkową sytuację spowodowaną pandemią COVID‑19. W roku 2021, w miarę wygasania większości programów interwencyjnych, deficyt obniżył się, powodując spadek wskaźnika długu publicznego do PKB do 53,8%. Przewiduje się natomiast znaczną poprawę wskaźnika długu oraz utrzymanie się tego wskaźnika poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 60%. Według najnowszej oceny stabilności finansów publicznych dokonanej przez Komisję Europejską, ryzyka dla bezpieczeństwa finansów publicznych w przypadku Polski są umiarkowane w średniej i dłuższej perspektywie ze względu na napięcia budżetowe związane ze starzeniem się społeczeństwa i niekorzystnym wyjściowym stanem budżetu. I chociaż polityka fiskalna powinna zachować elastyczność reakcji na tak zmienną sytuację pandemiczną i geopolityczną, do zapewnienia bezpieczeństwa finansów publicznych w przyszłości niezbędne są skuteczne i właściwie ukierunkowane działania połączone z rozważną i prowzrostową polityką fiskalną.

W dwuletnim okresie referencyjnym od 26 maja 2020 do 25 maja 2022 roku polski złoty nie uczestniczył w ERM II, ale funkcjonował w systemie płynnego kursu walutowego. Kurs polskiego złotego wykazywał na ogół dość wysoką zmienność w okresie odniesienia. 25 maja 2022 kurs walutowy wynosił 4,6210 złotych za euro, czyli był o 2,1% słabszy od średniego poziomu z maja 2020. Pod koniec marca 2022 Narodowy Bank Polski zawarł z EBC porozumienie w sprawie linii swapowej, na mocy którego mógł pożyczyć do 10 mld euro w zamian za złotówki, w celu zaspokojenia ewentualnych potrzeb polskich instytucji finansowych w zakresie płynności w euro. Ponieważ rozwiązanie to przyczyniło się do zmniejszenia potencjalnego ryzyka podatności na zagrożenia finansowe, mogło mieć również wpływ na kształtowanie się kursów walutowych pod koniec okresu odniesienia.

W okresie referencyjnym od maja 2021 do kwietnia 2022 roku długoterminowe stopy procentowe w Polsce wynosiły średnio 3%, kształtując się nieco powyżej wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych na poziomie 2,6%. Od 2012 roku stopa ta w Polsce obniżyła się: jej 12‑miesięczna średnia spadła z 6% do 3%.

Utrzymanie w Polsce warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga prowadzenia polityki gospodarczej nastawionej na stabilność, ukierunkowanych reform strukturalnych i działań na rzecz ochrony stabilności finansowej. W odniesieniu do nierównowagi makroekonomicznej, w sprawozdaniu będącym elementem mechanizmu ostrzegania (Alert Mechanism Report) z roku 2022, Komisja Europejska nie wyznaczyła Polski do szczegółowej analizy. Zasadniczą sprawą jest utrzymanie silnego obecnie sektora bankowego w celu podtrzymania zaufania inwestorów i zapewnienia jego istotnego wkładu do wzrostu gospodarczego. Powinny temu towarzyszyć właściwie ukierunkowane reformy strukturalne mające na celu zmniejszenie niedopasowań na rynku pracy, wzmocnienie konkurencji na rynkach produktów oraz przyspieszenie wprowadzania innowacji i modernizacji infrastruktury. W celu dalszego ugruntowania zaufania do systemu finansowego, właściwe krajowe organy powinny nadal doskonalić praktykę nadzoru, m.in. poprzez stosowanie się do obowiązujących zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz poprzez ścisłą współpracę z innymi krajowymi organami nadzoru państw członkowskich UE w ramach kolegiów nadzorczych.

Prawo polskie nie spełnia wszystkich wymogów dotyczących niezależności banku centralnego, poufności, zakazu finansowania ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Polska musi spełnić wszystkie wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.6 Rumunia

W kwietniu 2022 roku średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Rumunii wynosiła 6,4%, znacznie przekraczając wartość referencyjną dla kryterium stabilności cen na poziomie 4,9%. W nadchodzących miesiącach oczekuje się stopniowego wzrostu inflacji, głównie z powodu wyższych cen surowców, presji cenowej obejmującej coraz więcej dóbr i usług oraz dalszego narastania zatorów podażowych związanych z wojną rosyjsko-ukraińską. W ciągu ostatniego dziesięciolecia inflacja w Rumunii oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale, od -1,7% do 6,4%, a jej średni poziom w tym okresie był umiarkowany i wynosił 2,2%. Istnieją natomiast obawy co do dalszej konwergencji inflacji w Rumunii w dłuższej perspektywie. Ponieważ PKB per capita i poziom cen są nadal stosunkowo niższe w Rumunii niż w strefie euro, jest prawdopodobne, że proces nadrabiania dystansu rozwojowego będzie skutkować dodatnią różnicą stopy inflacji między tym krajem a stopą inflacji w strefie euro, o ile oddziaływania tego procesu nie zrównoważy aprecjacja nominalnego kursu walutowego. Chcąc zapobiec narastaniu nadmiernej presji cenowej i zmniejszyć nierównowagi makroekonomiczne, proces nadrabiania dystansu rozwojowego należy wesprzeć odpowiednią polityką gospodarczą.

Chociaż wskaźnik deficytu Rumunii w 2021 roku znacznie przekraczał wartość referencyjną wynoszącą 3%, procedura nadmiernego deficytu, uruchomiona w kwietniu 2020 roku, jest wstrzymana. Od kwietnia 2020 Rumunia podlega procedurze nadmiernego deficytu, ze względu na fakt, że w 2019 roku deficyt przekroczył wartość odniesienia wynoszącą 3% PKB. W 2021 roku całkowity deficyt Rumunii wynosił 7,1% PKB. Był to wynik lepszy od zalecanego, a wymagane budżetowe działania naprawcze zostały wykonane. Dlatego też procedura nadmiernego deficytu pozostaje wstrzymana. Zgodnie z prognozą gospodarczą Komisji Europejskiej z wiosny 2022 roku oczekuje się, że cele na lata 2022-24 nie zostaną osiągnięte, chyba że nastąpią zmiany w polityce gospodarczej uwzględniające potrzebę wprowadzenia strategii konsolidacji budżetu w średniej perspektywie i podjęcia odpowiednich środków naprawczych. Wskaźnik długu pozostaje wprawdzie poniżej progu 60% PKB, ale od 2019 roku wykazuje trend wzrostowy. Najnowsza ocena stabilności finansów publicznych dokonana przez Komisję Europejską przewiduje się niskie ryzyko bezpieczeństwa finansów publicznych w krótkiej perspektywie, wysokie ryzyko w średniej perspektywie i średnie ryzyko w dłuższej perspektywie. Rumunia musi podjąć wyzwania związane ze starzeniem się społeczeństwa. I chociaż polityka fiskalna powinna reagować elastycznie na tak zmienną sytuację pandemiczną i geopolityczną, do zapewnienia bezpieczeństwa finansów publicznych w średnim okresie niezbędne są skuteczne i właściwie ukierunkowane działania połączone z rozważną i prowzrostową polityką fiskalną zgodną z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu.

W okresie referencyjnym od 26 maja 2020 do 25 maja 2022 roku lej rumuński nie uczestniczył w ERM II, ale funkcjonował w systemie płynnego kursu walutowego z kontrolowaną zmiennością kursu waluty (managed float). Kurs leja rumuńskiego wykazywał na ogół bardzo niską zmienność w okresie odniesienia. 25 maja 2022 roku kurs walutowy wynosił 4,9416 leja za euro, czyli był o 2,2% słabszy od średniego poziomu z maja 2020. W czerwcu 2020 roku Banca Naţională a României zawarł z EBC porozumienie w sprawie linii repo, na mocy którego mógł pożyczyć do 4,5 mld euro w zamian za wysokiej jakości zabezpieczenia denominowane w euro, w celu zaspokojenia ewentualnych potrzeb rumuńskich instytucji finansowych w zakresie płynności w euro w związku z pandemią. Ponieważ rozwiązanie to przyczyniło się do zmniejszenia potencjalnego ryzyka podatności na zagrożenia finansowe, mogło mieć również wpływ na kształtowanie się kursów walutowych w okresie odniesienia.

W okresie referencyjnym od maja 2021 do kwietnia 2022 roku długoterminowe stopy procentowe w Rumunii wynosiły średnio 4,7%, kształtując się znacznie powyżej wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych na poziomie 2,6%. Od 2012 roku w Rumunii nastąpił spadek długoterminowych stóp procentowych – ich 12‑miesięczna średnia obniżyła się z 7% do około 4,5%.

Stworzenie w Rumunii warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga prowadzenia polityki gospodarczej zorientowanej na stabilność, a także kompleksowych reform strukturalnych. W odniesieniu do nierównowagi makroekonomicznej, Komisja Europejska wyznaczyła Rumunię do szczegółowej analizy, podkreślając problemy związane z długiem zewnętrznym i konkurencyjnością kosztową. Chociaż od początku drugiej dekady obecnego wieku Rumunia poczyniła znaczne postępy na drodze do spełnienia warunków konwergencji gospodarczej, nadal istnieją obawy związane z niskim poziomem wydajności. Stosunkowo niska jakość funkcjonowania instytucji i sposobu rządzenia w tym kraju, a także słabe otoczenie biznesowe, w dalszym ciągu hamują potencjał wzrostu. Ponadto podstawową rolę w stymulowaniu wzrostu w średniej perspektywie, a także przeprowadzeniu gospodarki przez „zieloną” i cyfrową transformację będzie nadal odgrywać sprawna absorpcja funduszy europejskich. Potrzebne są reformy ukierunkowane na zwalczanie korupcji, wzmocnienie konkurencji oraz zwiększenie przewidywalności systemu podatkowego, sądownictwa, mechanizmu stanowienia prawa i administracji. W celu dalszego ugruntowania zaufania do systemu finansowego, właściwe krajowe organy powinny nadal doskonalić praktykę nadzoru, m.in. poprzez stosowanie się do obowiązujących zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz poprzez ścisłą współpracę z innymi krajowymi organami nadzoru państw członkowskich UE w ramach kolegiów nadzorczych.

Prawo rumuńskie nie spełnia wszystkich wymogów dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Rumunia musi spełnić wszystkie wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu.

4.7 Szwecja

W kwietniu 2022 roku średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Szwecji wynosiła 3,7%, pozostając znacznie poniżej wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen wynoszącej 4,9%. W nadchodzących miesiącach oczekuje się stopniowego wzrostu inflacji, głównie z powodu wyższych cen surowców, presji cenowej obejmującej coraz więcej dóbr i usług oraz dalszego narastania zatorów podażowych związanych z wojną rosyjsko-ukraińską. W ciągu ostatniego dziesięciolecia inflacja w Szwecji oscylowała w zakresie od 0,2% do 3,7%, a jej średni poziom w tym okresie był niewysoki i wynosił 1,2%. PKB per capita Szwecji przekracza już poziom osiągany przez strefę euro jako całość, tak więc kraj ten jest wolny od wyzwań związanych z procesem nadrabiania dystansu rozwojowego. W przyszłości polityka pieniężna i otoczenie instytucjonalne zorientowane na stabilność powinny nadal sprzyjać stabilności cen w Szwecji.

W roku 2021 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w Szwecji pozostawał znacznie poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3%, a stosunek długu do PKB był wyraźnie niższy od wartości referencyjnej wynoszącej 60%. Szwecja nigdy nie p była objęta procedurą nadmiernego deficytu. Prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny 2022 roku wskazuje na zgodność z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Według najnowszej oceny stabilności finansów publicznych dokonanej przez Komisję Europejską, ryzyka dla bezpieczeństwa finansów publicznych w Szwecji w średniej i dłuższej perspektywie są niskie. I chociaż polityka fiskalna powinna zachować elastyczność reakcji na tak zmienną sytuację pandemiczną i geopolityczną, skuteczne i właściwie ukierunkowane działania, jak również dalsze przestrzeganie celu średniookresowego w nadchodzących latach, zapewnią konsolidację dotychczasowych osiągnięć Szwecji w zakresie dyscypliny finansów publicznych.

W dwuletnim okresie referencyjnym od 26 maja 2020 do 25 maja 2022 roku korona szwedzka nie uczestniczyła w ERM II, ale funkcjonowała w systemie płynnego kursu walutowego. Kurs korony szwedzkiej wykazywał na ogół dość wysoką zmienność w okresie dwóch lat. 25 maja 2022 roku kurs walutowy wynosił 10,5419 koron za euro, czyli był o 0,5% mocniejszy od średniego poziomu w maju 2020 roku. W okresie odniesienia Sveriges Riksbank pozostał stroną porozumienia swapowego z EBC, obowiązującego od 20 grudnia 2007 roku, na mocy którego mógł pożyczyć do 10 mld euro w zamian za korony szwedzkie, w celu ułatwienia funkcjonowania rynków finansowych i zasilenia ich w płynność w euro. Ponieważ porozumienie to przyczyniło się do zmniejszenia potencjalnego ryzyka podatności na zagrożenia finansowe, mogło mieć również wpływ na kształtowanie się kursu korony szwedzkiej w okresie odniesienia.

W okresie referencyjnym od maja 2021 do kwietnia 2022 długoterminowe stopy procentowe w Szwecji wynosiły średnio 0,4%, czyli znajdowały się poniżej wartości referencyjnej 2,6% dla kryterium konwergencji stóp procentowych. Od 2012 roku w Szwecji nastąpił spadek długoterminowych stóp procentowych – ich 12‑miesięczna średnia obniżyła się z 2% do około 0,5%.

Utrzymanie warunków sprzyjających trwałej konwergencji w Szwecji wymaga kontynuacji polityki gospodarczej zorientowanej na stabilność, ukierunkowanych reform strukturalnych, a także działań na rzecz ochrony stabilności finansowej. Pomimo znacznego wpływu pandemii na gospodarkę realną, ceny nieruchomości mieszkalnych w Szwecji znacznie wzrosły od wiosny 2020 roku, głównie w wyniku rosnącego popytu. Ten wzrost cen zdaje się odbiegać znacznie od historycznych wartości fundamentalnych, takich jak oprocentowanie kredytu hipotecznego czy dochód do dyspozycji gospodarstw domowych. Komisja Europejska wyznaczyła Szwecję do szczegółowej analizy w sprawozdaniu będącym elementem mechanizmu ostrzegania (Alert Mechanism Report) na rok 2022, w szczególności ze względu na zaburzenia równowagi makroekonomiczne związane z rynkiem mieszkaniowym. W celu dalszego ugruntowania zaufania do systemu finansowego, właściwe krajowe organy powinny nadal doskonalić praktykę nadzoru, m.in. poprzez stosowanie się do obowiązujących zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz poprzez ścisłą współpracę z innymi krajowymi organami nadzoru państw członkowskich UE w ramach kolegiów nadzorczych.

Prawo szwedzkie nie spełnia wszystkich wymogów dotyczących niezależności banku centralnego, zakazu finansowania ze środków banku centralnego oraz integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie UE objęte derogacją Szwecja musi spełnić wszystkie wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu. Zgodnie z Traktatem, od 1 czerwca 1998 r. Szwecja podlega obowiązkowi uchwalenia odpowiedniego prawa krajowego w perspektywie integracji z Eurosystemem. Jak dotąd, władze Szwecji nie podjęły działań prawnych mających na celu wyeliminowanie niespójności opisanych w tym i poprzednich raportach.

5 Analiza stanu konwergencji gospodarczej poszczególnych krajów

5.1 Bułgaria (rozdział nietłumaczony)

5.2 Czechy (rozdział nietłumaczony)

5.3 Chorwacja (rozdział nietłumaczony)

5.4 Węgry (rozdział nietłumaczony)

5.5 Polska

5.5.1 Sytuacja cenowa

W kwietniu 2022 średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Polsce wyniosła 7,0%, czyli była wyraźnie wyższa od wartości referencyjnej przyjętej dla kryterium stabilności cen wynoszącej 4,9% (zob. wykres 5.5.1). Oczekuje się stopniowego wzrostu inflacji w nadchodzących miesiącach, głównie z powodu wyższych cen surowców, presji cenowej obejmującej coraz więcej dóbr i usług oraz dalszego narastania zatorów podażowych związanych z wojną rosyjsko-ukraińską.

Przez ostatnich dziesięć lat średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP oscylowała w stosunkowo szerokim przedziale: od −0,7% do 7,0%, a jej średni poziom za ten okres był umiarkowany i wyniósł 1,7%. W 2012 roku polska gospodarka zwolniła na skutek słabego popytu krajowego i niekorzystnych warunków zewnętrznych. Osłabienie aktywności gospodarczej w kraju w latach 2012–2013 wraz ze znacznym spadkiem cen surowców na świecie przyczyniło się do zdecydowanego obniżenia inflacji w latach 2013–2015. Średnioroczna stopa inflacji HICP za rok 2015 wyniosła -0,7%, mimo że od roku 2014 dynamika realnego PKB była wyższa, a w marcu 2015 Narodowy Bank Polski obniżył swoją główną stopę procentową do 1,5%. Od połowy 2016 inflacja HICP stopniowo rosła w następstwie stosunkowo silnej aktywności gospodarczej. Chociaż wzrost realnego PKB nieco spowolnił od połowy 2018 roku, w latach 2017–2019 średnioroczny wzrost PKB wyniósł prawie 5%. Od roku 2019 inflacja HICP zaczęła wyraźniej rosnąć i na koniec roku wyniosła 3%. Wzrost ten był przede wszystkim spowodowany podwyżkami cen żywności i usług. Wybuch pandemii COVID‑19 w marcu 2020 doprowadził do znacznego spadku dynamiki realnego PKB w drugim kwartale tego roku. Przez cały rok 2020 realny PKB spadł o 2,2%, co oznacza mniej wyraźny spadek niż w większości państw członkowskich UE. Władze krajowe zastosowały bowiem zdecydowane środki w zakresie polityki fiskalnej, makroostrożnościowej i pieniężnej, żeby zrównoważyć szkody gospodarcze spowodowane pandemią. W szczególności od połowy marca 2020 Narodowy Bank Polski kilkakrotnie obniżył swoją główną stopę procentową, doprowadzając ją do historycznie niskiego poziomu 0,1% w maju 2020. Inflacja, w dużej mierze odzwierciedlając wyższe ceny żywności i usług, była bardziej odporna na te działania i utrzymała się na średnim poziomie 3,7% w 2020 roku. W roku 2021 nastąpiło silne ożywienie gospodarcze, przy czym średnioroczny wzrost realnego PKB wyniósł 5,9%. Na tym tle inflacja w tym samym roku gwałtownie wzrosła, głównie w wyniku rosnących cen energii, zwłaszcza pod koniec roku. Aby przeciwdziałać znacznemu odchyleniu oczekiwań inflacyjnych od celu Narodowy Bank Polski podwyższył swoją główną stopę procentową do 1,75% w czwartym kwartale 2021. Średnia stopa inflacji HICP za rok 2021 wyniosła 5,2% (zob. tabela 5.5.1).

W pierwszych czterech miesiącach 2022 średnioroczna stopa inflacji HICP utrzymywała się na wysokim poziomie 9,6%. Kontynuując wyraźną tendencję wzrostową rozpoczętą pod koniec 2021, inflacja HICP na początku 2022 nadal rosła, głównie pod wpływem silnego wzrostu cen energii i żywności, w następstwie rosnących globalnych cen surowców i zatorów w podaży, które pogłębiła jeszcze inwazja Rosji na Ukrainę pod koniec lutego. Wzrosty cen energii zostały jednak do pewnego stopnia powstrzymane przez tymczasowe środki podjęte przez władze na przełomie roku 2021 i 2022. Rosnące ceny usług również przyczyniły się do ogólnego wzrostu inflacji cen konsumpcyjnych w kontekście silnego ożywienia krajowej aktywności gospodarczej od początku 2021 oraz zdecydowanego wzrostu płac w wyniku utrzymywania się stopy bezrobocia na historycznie niskich poziomach. W tych warunkach od początku 2022 Narodowy Bank Polski nadal podnosił swoją główną stopę procentową, doprowadzając ją do 5,25% na początku maja 2022.

Ważną rolę w stabilizowaniu oczekiwań inflacyjnych w Polsce w ostatniej dekadzie odegrały przyjęte kierunki polityki, w tym szczególnie nastawienie polityki pieniężnej na stabilność cen. Narodowy Bank Polski stosuje system kursu płynnego, a od 1998 roku prowadzi politykę celu inflacyjnego. Od 2004 roku średniookresowy cel inflacyjny CPI wynosi 2,5% (±1 pkt proc.). Pomimo wydarzeń w 2021 roku oczekiwania inflacyjne pozostały na ogół dobrze ustabilizowane, czemu generalnie sprzyjały reformy mające na celu wzmocnienie stabilności finansowej, zwiększenie elastyczności rynku pracy oraz zwiększenie konkurencji na rynku produktów.

Przewiduje się, że inflacja zacznie spadać od połowy 2023 roku. Niemniej prognozy podlegają znaczącej niepewności, zważywszy na trwającą wojnę rosyjsko-ukraińską. W dłuższej perspektywie istnieją obawy co do trwałości konwergencji inflacji w Polsce. Według prognozy gospodarczej Komisji Europejskiej z wiosny 2022 średnioroczna inflacja HICP wzrośnie z 5,2% w 2021 do 11,6% w 2022, po czym w 2023 obniży się do 7,3%. Istnieje ryzyko podwyższenia prognoz inflacji, ponieważ prawdopodobna wydaje się kontynuacja niedoborów na krajowym rynku pracy w krótkiej perspektywie, globalne zatory w podaży mogą wciąż wywierać wpływ na kształtowanie się cen w pewnych segmentach produktów oraz – w szczególności – napięcia na rynkach energii mogą nadal wzmacniać presję inflacyjną. Jeśli chodzi o dalsze perspektywy, ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w Polsce wciąż niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego może spowodować, że stopa inflacji w tym kraju będzie wyższa niż w strefie euro, chyba że jego oddziaływanie zostanie zrównoważone przez aprecjację nominalnego kursu walutowego. Aby nie doszło do narastania nadmiernej presji cenowej i nierównowagi makroekonomicznej, proces nadrabiania dystansu musi być wspierany odpowiednią polityką.

Stworzenie w Polsce warunków sprzyjających trwałej konwergencji wymaga polityki gospodarczej nastawionej na stabilność oraz ukierunkowanych reform strukturalnych. Choć polskiej gospodarce udało się stosunkowo dobrze przetrwać światowy kryzys finansowy, wiele problemów strukturalnych wciąż pozostaje nierozwiązanych. Wciąż ważne jest, żeby polityka fiskalna i strukturalna nadal wspierały równowagę zewnętrzną, poprawiały konkurencyjność i zapewniały zaufanie inwestorów. Zwiększenie wzrostu potencjalnego i poprawa alokacji zasobów wymagają podjęcia działań na rzecz zwiększenia konkurencyjności na rynkach produktów oraz przyspieszenia innowacji i modernizacji infrastruktury. W odniesieniu do rynku pracy należy zająć się różnymi słabościami strukturalnymi, na przykład rozbudować kształcenie zawodowe i zmniejszyć niedopasowania na rynku pracy oraz zwiększyć współczynnik aktywności zawodowej ludności. Przeprowadzenie reform strukturalnych konieczne jest również w celu eliminacji czynników zniechęcających do podejmowania pracy. W perspektywie długoterminowej istnieje pilna potrzeba zmniejszenia zależności Polski od produkcji energii z paliw kopalnych i obniżenia emisji gazów cieplarnianych przez ten kraj. W przeciwnym razie zależność ta może wywierać dalszą presję na ceny energii w najbliższych latach. Jeśli chodzi o zaburzenia równowagi makroekonomicznej, Komisja Europejska w swoim sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2022 nie wybrała Polski do przeprowadzenia szczegółowego przeglądu.

Polityka dotycząca sektora finansowego powinna być ukierunkowana na ochronę stabilności finansowej i zapewnienie stałego udziału sektora finansowego we wzroście gospodarczym. Konsekwencje pandemii okazały się być mniej poważne dla gospodarki i sektora bankowego niż można było początkowo oczekiwać. W 2021 roku obciążenie bilansów banków stratami kredytowymi wyraźnie zmalało, zaś obawy o kryzys kredytowy wyrażane na początku pandemii nie ziściły się, bowiem liczba kredytów udzielanych sektorowi niefinansowemu znów zaczęła rosnąć. Ryzyko prawne związane z przewalutowaniem kredytów hipotecznych denominowanych w walutach obcych na walutę krajową pozostaje głównym źródłem ryzyka i niepewności dla sektora bankowego, szczególnie biorąc pod uwagę niedawny wzrost zmienności rynku. Dodatkowo stosunkowo wysoki wzrost cen nieruchomości i odbicie na rynku kredytów hipotecznych odnotowane w 2021 roku wymagają uważnego monitorowania. Aby jeszcze bardziej wzmocnić system finansowy, właściwy organ krajowy powinien nadal doskonalić praktykę nadzoru, m.in. stosując się do odpowiednich zaleceń organizacji międzynarodowych i europejskich oraz blisko współpracując ze swoimi odpowiednikami z innych państw członkowskich UE w ramach kolegiów organów nadzoru.

5.5.2 Sytuacja fiskalna

W roku 2021 budżet sektora instytucji rządowych i samorządowych Polski utrzymywał się wyraźnie poniżej wartości referencyjnej deficytu, czyli 3%, a jej dług był wyraźnie niższy od wartości referencyjnej, czyli 60%. W referencyjnym roku 2021 saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych wykazało deficyt w wysokości 1,9% PKB, czyli znacznie poniżej 3-procentowej wartości referencyjnej. Wskaźnik zadłużenia brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wyniósł 53,8%, był więc niższy od 60-procentowej wartości referencyjnej (zob. tabela 5.5.2). W porównaniu z poprzednim rokiem deficyt zmniejszył się o 5 pkt. proc. PKB, natomiast wskaźnik długu wyraźnie obniżył się o 3,3 pkt. proc. Co do innych czynników fiskalnych, w 2021 roku wskaźnik deficytu nie przewyższył wskaźnika inwestycji publicznych do PKB. Deficyty budżetowe w latach 2020 i 2021 były w dużej mierze wynikiem wpływu pandemii COVID‑19 na gospodarkę oraz podjętych w reakcji na nią działań polityki fiskalnej.

Od 2015 roku Polska podlega przepisom części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. W maju 2022 Komisja Europejska stwierdziła, że chociaż deficyt sektora finansów publicznych w 2021 pozostawał zdecydowanie poniżej wartości odniesienia, czyli 3% PKB, w 2022 Polska planuje, że deficyt wyniesie powyżej 3% PKB i nie będzie zbliżony do tej wartości. Planowane przekroczenie wartości odniesienia uznano za sytuację wyjątkową, ale nie tymczasową. Ogólnie rzecz biorąc, analiza Komisji wskazywała, że kryterium deficytu nie zostało spełnione. Jednak biorąc pod uwagę wyjątkową niepewność spowodowaną utrzymującym się nadzwyczajnym wpływem pandemii COVID‑19 oraz inwazji Rosji na Ukrainę na sytuację makroekonomiczną i budżetową, Komisja nie zaproponowała wszczęcia nowej procedury nadmiernego deficytu na tym etapie. Rok wcześniej, w czerwcu 2021 Komisja Europejska stwierdziła, że deficyt sektora finansów publicznych w 2020 roku pozostawał powyżej i nie był zbliżony do wartości odniesienia, czyli 3% PKB, natomiast wskaźnik długu do PKB pozostawał poniżej progu 60%. Mimo to Komisja była przeciwna podjęciu decyzji o objęciu państw członkowskich procedurą nadmiernego deficytu ze względu na sytuację wyjątkowej niepewności. Przedtem Polska podlegała od 2009 roku procedurze nadmiernego deficytu, którą Rada ECOFIN uchyliła w czerwcu 2015, czyli rok przed upływem przedłużonego terminu na jego skorygowanie, ze względu na reformę systemu emerytalnego. Następnie do 2019 roku miały miejsce pewne naruszenia wymogów części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, zwłaszcza odstępstwa od zalecanej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu dla Polski.

Zarówno cykliczne, jak i niecykliczne czynniki związane z pandemią COVID‑19 przyczyniły się do pogorszenia salda budżetowego w latach 2019−2021. Polska wkroczyła w okres pandemii z niskim wskaźnikiem deficytu budżetowego wynoszącym 0,7% PKB w 2019, podobnie jak w poprzednich latach (0,2% PKB w 2018 i 1,5% PKB w 2017). Pozwoliło to na podjęcie zdecydowanych działań w 2020 roku, które zwiększyły deficyt budżetowy o 6,2 pkt. proc. Pogorszenie sytuacji fiskalnej doprowadziło do deficytu strukturalnego wynoszącego 5,9% PKB (2,3% w 2019), spowodowanego głównie wyższymi wydatkami. Czynniki cykliczne przyczyniły się do wzrostu deficytu o 2,6 pkt. proc., odzwierciedlając spadek koniunktury gospodarczej. W roku 2021 wsparcie fiskalne było stopniowo redukowane, gdyż wiele z początkowo stosowanych środków ukierunkowano w szczególności na pomoc tym gospodarstwom i firmom, które bardzo ucierpiały z powodu pandemii. W rezultacie deficyt strukturalny obniżył się do 1,8% PKB, przy czym dochody wzrosły o 1 pkt proc., a wydatki spadły o 4 pkt. proc., natomiast komponent cykliczny poprawił się o 0,9 pkt. proc. w 2021 roku w porównaniu z rokiem 2020.

Po silnym wzroście w 2020 roku wskaźnik długu do PKB obniżył się, ale pozostał poniżej 60-procentowej wartości referencyjnej. Wskaźnik długu do PKB obniżał się przed pandemią z 50,6% PKB w 2017 roku do 45,6% PKB w 2019 roku – pod wpływem sald pierwotnych oraz korzystnej różnicy między oprocentowaniem zadłużenia a stopą wzrostu PKB. Pod wpływem wywołanego pandemią wyższego deficytu pierwotnego i negatywnego wzrostu oraz dużego dostosowania deficytu do długu (5,5% PKB), wskaźnik długu wzrósł o 11,5 pkt. proc. do poziomu 57,1% PKB w 2020, czyli powyżej swojej średniej historycznej. Wskaźnik długu do PKB spadł o 3,3% PKB w 2021 wraz z obniżeniem się deficytu pierwotnego i ożywieniem aktywności gospodarczej.

Struktura zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych powoduje, że Polska jest stosunkowo wrażliwa na zmiany stopy procentowej i kursów walutowych. W 2021 roku 20,1% zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych podlegało zmiennym stopom procentowym (zob. tabela 5.5.2). Zadłużenie krótkoterminowe stanowiło jedynie 1,2% całkowitego zadłużenia. Uwzględniwszy obydwa czynniki oraz poziom wskaźnika długu do PKB, saldo budżetowe pozostaje stosunkowo wrażliwe na zmiany stóp procentowych. Udział zadłużenia denominowanego w walutach obcych, w większości w euro, był stosunkowo wysoki i wynosił 22,7%, zaś udział długu w walucie krajowej wynosił 66,9%. Ogólnie rzecz biorąc, gdy uwzględni się także wskaźnik długu do PKB, saldo fiskalne jest stosunkowo wrażliwe na wahania kursowe.

Prognoza gospodarcza Komisji Europejskiej z wiosny 2022 przewiduje wyraźne pogorszenie się salda budżetowego i wyraźną poprawę wskaźnika długu publicznego. Według najnowszej prognozy Komisji Europejskiej deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ma wyraźnie wzrosnąć: do 4% PKB w roku 2022 i 4,4% PKB w roku 2023, czyli znacznie powyżej wartości referencyjnej 3%. Pogorszenie salda budżetowego odzwierciedla koszty pomocy dla osób uciekających z Ukrainy, wyższe wydatki z tytułu odsetek, tymczasowe środki podjęte w odpowiedzi na wyższe ceny energii i żywności oraz niższe dochody z tytułu reformy podatku dochodowego. Na lata 2022–2021 prognoza przewiduje, że deficyt strukturalny pozostanie wyższy od celu średniookresowego, wynoszącego 1% PKB. Jednak ogólna klauzula wyjścia paktu stabilności i wzrostu, która wciąż obowiązuje w 2022 i oczekuje się, że nadal będzie obowiązywać w 2023, przewiduje, że „w okresach znacznego pogorszenia koniunktury gospodarczej w strefie euro lub w całej Unii państwom członkowskim można zezwolić na czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego, pod warunkiem że nie zagraża to stabilności finansów publicznych w średnim okresie”. Przewiduje się, że wskaźnik długu publicznego spadnie w horyzoncie prognozy i utrzyma się poniżej 60% wartości odniesienia, osiągając wartość 49,8% PKB do roku 2023. Rozwój salda budżetowego w 2022 (2023) przedstawiony w programie konwergencji Polski na rok 2022 znajduje się nieco poniżej (nieco powyżej) prognozy gospodarczej Komisji Europejskiej z wiosny 2022, natomiast przewidywany wskaźnik długu jest powyżej wartości z prognozy Komisji Europejskiej.

Ramy polskiej polityki fiskalnej są zasadniczo mocne, ale należy poprawić efektywność jej realizacji. Konstytucyjna reguła dotycząca długu publicznego stanowi zabezpieczenie przed przekroczeniem 60-procentowej wartości referencyjnej. Średniookresowe planowanie budżetu opiera się na Wieloletnim Planie Finansowym Państwa, natomiast od roku 2015 obowiązuje stała reguła wydatkowa, zgodnie z którą wzrost wydatków nie może być wyższy od z góry określonych progów zadłużenia. Niedawno jednak kilka nowych pozycji wydatków zostało wprowadzonych poprzez fundusze pozabudżetowe, których ta reguła nie obejmuje. Polska jest obecnie jedynym państwem unijnym, które nie ma niezależnej rady fiskalnej. Zgodnie z postanowieniami porozumienia fiskalnego przed przystąpieniem do strefy euro należy utworzyć niezależne instytucje odpowiedzialne za monitorowanie zgodności z unijnymi regułami fiskalnymi.

Ryzyka dla średnio- i długookresowej stabilności finansów publicznych w Polsce są średnie, ale konieczne jest zapewnienie adekwatności systemu emerytalnego. W sprawozdaniu za rok 2021 dotyczącym stabilności budżetowej stwierdzono, że ryzyka dla średniookresowej stabilności budżetowej były niskie, lecz zaktualizowana ocena opublikowana 23 maja 2022 r. w ramach krajowego raportu Komisji Europejskiej dla Polski wskazuje na średnie ryzyka. Ryzyka długoterminowe zostały skorygowane w górę w porównaniu z monitorem zdolności obsługi zadłużenia z 2019, tj. z niskich na średnie, ze względu na napięcia budżetowe wynikające z przewidywanego znacznego wzrostu kosztów związanych ze starzeniem się społeczeństwa oraz niekorzystnej początkowej sytuacji finansów publicznych. Sprawozdanie na temat starzenia się społeczeństwa sporządzone w 2021 przez Grupę Roboczą ds. Starzenia się Ludności przy unijnym Komitecie Polityki Gospodarczej^[176] wskazuje na wzrost tych kosztów o 4 pkt. proc. do 2070 – z poziomu 20,1% PKB w roku 2019 – przy scenariuszu referencyjnym. Spodziewany wzrost wynika z wydatków na opiekę zdrowotną i opiekę długoterminową, natomiast przewidywane wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe mają pozostać stabilne. Jednak w warunkach wyraźnego wzrostu starzenia się społeczeństwa i współczynnika obciążenia demograficznego osobami starszymi jedynie istotne obniżenie współczynnika świadczeń może ustabilizować wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe^[177]. To stwarza ryzyko ubóstwa wśród osób starszych i może pociągać za sobą dodatkowe świadczenia socjalne na wsparcie dla osób starszych, tym samym wpływając na długoterminową stabilność finansów publicznych.

W przyszłości polityka fiskalna powinna skoncentrować się na odbudowaniu buforów i przyspieszeniu wprowadzenia reform strukturalnych w celu zabezpieczenia długoterminowej stabilności finansów publicznych. Chociaż polityka fiskalna powinna nadal sprawnie reagować na ewoluującą sytuację pandemiczną i geopolityczną, dzięki spójnej i rozważnej polityce fiskalnej Polska będzie mogła w dalszym ciągu spełniać wymogi paktu stabilności i wzrostu oraz utrzymywać bufory finansowe dla złagodzenia niekorzystnych szoków. Ponadto, w celu wsparcia ożywienia gospodarczego i dostosowania do prowadzonych zmian strukturalnych, potrzebne jest skuteczne wprowadzenie unijnego programu Next Generation. Należy zwiększyć rolę i niezależność krajowych instytucji monitorujących zgodność z regułami fiskalnymi UE. Wysiłki na rzecz uproszczenia opodatkowania pracy, obniżenia klina podatkowego i wzmocnienia programów progresywności i świadczeń socjalnych powinny być kontynuowane, jednak ich implikacje dla budżetu wymagają starannego oszacowania. Priorytetowe pozostaje utrzymanie długoterminowej stabilności finansów publicznych przy jednoczesnym zapewnieniu adekwatnych kwot wypłat świadczeń emerytalno-rentowych oraz usług w sektorze opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej.

5.5.3 Sytuacja kursowa

W dwuletnim okresie referencyjnym – od 26 maja 2020 do 25 maja 2022 – złoty polski nie należał do ERM II, lecz był notowany w systemie kursu płynnego. Przez większość okresu referencyjnego kurs złotego do euro był bliski średniego kursu z maja 2020 – wynoszącego 4,5251 – który przy braku centralnego parytetu ERM II przyjmuje się poglądowo jako poziom odniesienia (zob. wykres 5.5.3). Największe odchylenie w górę od poziomu odniesienia wyniosło 3,1%, a największe odchylenie w dół 9,4%. 25 maja 2022 kurs walutowy wynosił 4,6210 złotych za euro, czyli był o 2,1% słabszy niż jego średni poziom z maja 2020. Pod koniec marca 2022 Narodowy Bank Polski zawarł z EBC porozumienie w sprawie linii swapowej, na mocy którego mógł pożyczyć do 10 mld euro w zamian za złotówki, w celu zaspokojenia ewentualnych potrzeb polskich instytucji finansowych w zakresie płynności w euro. Ponieważ rozwiązanie to przyczyniło się do zmniejszenia potencjalnego ryzyka podatności na zagrożenia finansowe, mogło mieć również wpływ na kształtowanie się kursów walutowych pod koniec okresu odniesienia. Przez ostatnich dziesięć lat kurs złotego do euro osłabił się o 7,6%.

Kurs złotego do euro wykazywał w okresie referencyjnym przeciętnie dość wysoki stopień zmienności. Ogólnie rzecz biorąc, od końca 2021 roku zmienność kursu złotego wykazywała pewną tendencję wzrostową, co prawdopodobnie było odzwierciedleniem znaczących zmian głównej stopy procentowej banku centralnego w ostatnim kwartale roku. Po wyraźnej deprecjacji w połowie marca 2020 w następstwie początkowego wpływu pandemii na gospodarkę, kurs złotego do euro przeważnie wahał się pomiędzy 4,4 a 4,6 w okresie referencyjnym. Niemniej jednak wybuch wojny na Ukrainie pod koniec lutego 2022 spowodował większą zmienność na rynkach walutowych. Od połowy 2020 do trzeciego kwartału 2021 różnica między krótkoterminową stopą procentową a 3‑miesięczną stopą EURIBOR była przeważnie stabilna i niewielka – wynosiła ok. 0,8 pkt proc., co wynikało ze znacznych obniżek głównej stopy procentowej przez Narodowy Bank Polski po wybuchu pandemii. Zdecydowane podwyżki głównej stopy procentowej banku centralnego w Polsce od czwartego kwartału 2021 spowodowały istotny wzrost różnicy między krótkoterminową stopą procentową a 3‑miesięczną stopą EURIBOR do 4,0 pkt. proc. w trzymiesięcznym okresie kończącym się w marcu 2022.

Realny efektywny kurs złotego przez ostatnich dziesięć lat stracił nieco na wartości (wykres 5.5.4). Do 2016 roku realny kurs złotego się osłabiał, a następnie zaczął się umacniać. Aprecjacja ta trwała do roku 2018, a następnie kurs pozostawał zasadniczo stabilny. W długoterminowych prognozach wskaźnik ten należy interpretować ostrożnie, ponieważ Polska przechodzi proces konwergencji gospodarczej, co utrudnia ocenę zmian realnego kursu walutowego z dłuższej perspektywy.

Łączne saldo rachunku bieżącego i kapitałowego Polski poprawiło się w ciągu ostatnich dziesięciu lat, natomiast zobowiązania zagraniczne netto wciąż są wysokie, chociaż od 2017 maleją i dotyczą głównie inwestycji bezpośrednich netto (tabela 5.5.3). W latach 2012–2016 rachunek bieżący i kapitałowy przeciętnie znajdował się niemal w równowadze, a następnie pojawiła się rosnąca nadwyżka. W 2020 roku osiągnął dość dużą nadwyżkę w wysokości nieco ponad 5% PKB, która w 2021 roku zmniejszyła się do 1,0% PKB, głównie w wyniku obniżenia salda obrotów towarowych. Jeśli chodzi o finansowanie, do Polski w ciągu ostatnich dziesięciu lat napływał kapitał netto w postaci łączonych inwestycji bezpośrednich i portfelowych, jednak napływ ten nieco spadł w latach 2018-2020, by znów wzrosnąć w 2021 roku. Dług zagraniczny brutto do roku 2016 rósł, by w latach 2017–2021 spaść do 56,6% PKB w 2021 roku. W okresie tym międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Polski pogarszała się do 2017 roku, kiedy osiągnęła wartość -61,2% PKB, ale następnie wyraźnie się poprawiła i osiągnęła wartość -40,2% PKB w roku 2021. Niemniej zobowiązania zagraniczne netto pozostają wysokie. Duże znaczenie dla wspierania równowagi zewnętrznej i utrzymania atrakcyjności Polski jako celu bezpośrednich inwestycji zagranicznych, dla zwiększenia konkurencyjności gospodarki, nadal ma polityka fiskalna i strukturalna.

Polska gospodarka jest dobrze zintegrowana ze strefą euro poprzez powiązania handlowe i inwestycyjne. W roku 2021 eksport towarów i usług do strefy euro stanowił 58,4% eksportu ogółem, natomiast analogiczna wartość dla importu była nieznacznie niższa i wynosiła 56,9%. Udział strefy euro w saldzie wewnętrznych inwestycji bezpośrednich Polski w tym samym roku wyniósł 77,3%, a w zobowiązaniach z tytułu inwestycji portfelowych – 45,5%. Udział aktywów zagranicznych Polski z tytułu inwestycji w strefie euro w 2021 roku wyniósł 57,3% w przypadku inwestycji bezpośrednich i 45,4% dla inwestycji portfelowych.

5.5.4 Sytuacja w zakresie długoterminowych stóp procentowych

W okresie referencyjnym – od maja 2021 do kwietnia 2022 – długoterminowa stopa procentowa w Polsce wynosiła średnio 3,0%, czyli była wyższa od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych, równej 2,6% (wykres 5.5.5).

Ogólnie rzecz biorąc, stopa długoterminowa w Polsce obniżała się od 2012 roku, kiedy osiągnęła średni poziom ok. 5% (zob. wykres 5.5.5). W latach 2012–2014 rząd polski stopniowo zacieśniał kurs polityki fiskalnej pod wpływem finansowych kryzysów na świecie i w strefie euro podnoszących premie za ryzyko uwzględniane w oprocentowaniu długoterminowych obligacji skarbowych. Po osiągnięciu poziomu około 2% pod koniec 2014 roku, długoterminowe stopy procentowe w Polsce rosły przez dwa lata pod wpływem silnej aktywności gospodarczej i stopniowego wzrostu dynamiki cen, co doprowadziło do dodatniej stopy inflacji na koniec 2016 roku po okresie malejących cen. W latach 2017–2018 długoterminowe stopy procentowe spadały bardzo powoli, ponieważ po osiągnięciu maksymalnych poziomów nieco poniżej 4% na początku 2017 roku presja na wzrost pod wpływem rosnącej aktywności gospodarczej zrównoważyła tłumiący efekt niższej inflacji, obniżając długoterminową stopę procentową do około 3% pod koniec 2018 roku. W 2019 roku długoterminowe stopy procentowe znajdowały się przede wszystkim pod wpływem trendów światowych i spadały do początku 2020 roku, mimo że krajowy wzrost gospodarczy był prężny, a inflacja rosła. W drugim kwartale 2020 długoterminowe stopy procentowe spadły do historycznego minimum, czyli nieco powyżej 1%, również dlatego, że stopa referencyjna banku centralnego została szybko obniżona z 1,5% do 0,1% w reakcji na wybuch pandemii COVID‑19. Ponadto Narodowy Bank Polski uruchomił skup rządowych papierów wartościowych i papierów wartościowych gwarantowanych przez rząd na rynku wtórnym w ramach strukturalnych operacji otwartego rynku. Udostępnił też kredyt wekslowy w celu refinansowania kredytów udzielonych przedsiębiorstwom przez banki i obniżył rezerwę obowiązkową, aby zapobiec negatywnemu wpływowi pandemii na podaż kredytów. Od 2021 roku długoterminowe stopy procentowe stopniowo rosły dzięki ożywieniu gospodarczemu i wzrostowi inflacji, co przyczyniło się również do wystąpienia oczekiwań zacieśnienia polityki pieniężnej. Od października 2021 Narodowy Bank Polski odpowiada na wyższe od oczekiwanych wskaźniki inflacji oraz – ostatnio – większe ryzyko ich wzrostu wynikające z ewentualnych konsekwencji inwazji rosyjskiej na Ukrainę, podnosząc główne stopy procentowe banku centralnego, w tym referencyjną stopę procentową, która wynosiła 5,25% (w porównaniu z 0,1% we wrześniu 2021) na koniec okresu przeglądu. W rezultacie długoterminowe stopy procentowe również znacząco wzrosły do poziomu 6,0%. W okresie przeglądu spready CDS pozostawały znacznie poniżej 100 punktów bazowych, czyli niskim poziomie w ujęciu historycznym i jednym z najniższych w grupie porównywalnych krajów regionu, co wskazuje na sprzyjającą percepcję rynkową ryzyka kredytowego z tytułu długu państwowego. Obecnie wszystkie trzy główne agencje ratingowe dają polskiemu długowi rządowemu wysoki rating inwestycyjny.

Różnica w poziomie długoterminowych stóp procentowych między Polską a strefą euro ostatnio zwiększyła się, osiągając 4,6% (wykres 5.5.6). W latach 2012–2013 długoterminowe stopy procentowe spadały w Polsce szybciej niż w strefie euro i ta różnica osiągnęła najniższy poziom, czyli około 1%. Następnie różnica stopniowo znów wzrosła, w wyniku większej dynamiki polskiej gospodarki i związanej z nią wyższej stopy inflacji, zanim ustabilizowała się na poziomie około 200 punktów bazowych w latach 2016–2019. Ze względu na wyraźne przyspieszenie inflacji od lata 2021 różnica ta osiągnęła historyczne maksimum, czyli 4,6% na koniec okresu przeglądu, w porównaniu z 1,1% w kwietniu 2020. Na koniec okresu przeglądu różnica w poziomie długoterminowych stóp procentowych w stosunku do rentowności obligacji strefy euro o ratingu AAA wyniosła 5,0%.

Rynki kapitałowe w Polsce są mniejsze i znacznie mniej rozwinięte niż w strefie euro (tabela 5.5.4). Rynek instrumentów dłużnych emitowanych przez przedsiębiorstwa zarówno finansowe, jak i niefinansowe był na koniec 2021 roku nadal znacznie mniejszy niż analogiczne rynki w strefie euro. Dłużne papiery wartościowe emitowane przez przedsiębiorstwa finansowe i niefinansowe stanowiły odpowiednio 12,3% i 2,1% PKB. Kapitalizacja rynku akcji w 2021 roku wyniosła niecałych 27% PKB, była zatem nieco niższa od średniej rocznej za lata 2012–2021, ale wciąż należała do najwyższych wśród porównywalnych krajów. Wielkość środków przekazywanych z banków strefy euro do polskiego systemu bankowego jest dość ograniczona. Na koniec 2021 roku należności MIF ze strefy euro od polskich banków stanowiły 3,5% zobowiązań polskiego sektora bankowego. Poziom pośrednictwa finansowego, mierzony wielkością kredytów MIF na rzecz sektora prywatnego, jest w Polsce podobny jak w porównywalnych krajach regionu: w 2021 roku wyniósł nieco poniżej 52% PKB (wobec ok. 111% w strefie euro). Udział kapitału zagranicznego w polskich bankach, choć nadal jest podwyższony, wskutek inicjatyw rządowych wyraźnie zmalał w ostatnich latach. Na koniec roku 2020 udział banków zagranicznych w aktywach ogółem polskiego sektora bankowego wynosił ok. 44%.

5.5.5 Tabele i wykresy statystyczne (dostępne tylko w wersji angielskiej)

Polska

5.6 Rumunia (rozdział nietłumaczony)

5.7 Szwecja (rozdział nietłumaczony)

6 Metodyka statystyczna dla wskaźników konwergencji (część nietłumaczona)

7 Analiza zgodności ustawodawstwa krajowego z Traktatami

Poniższa ocena zgodności ustawodawstwa poszczególnych krajów z Traktatami dotyczy jedynie tych przepisów prawa krajowego, które EBC uznał za problematyczne z punktu widzenia ich zgodności z zasadami dotyczącymi niezależności krajowych banków centralnych zawartymi w Traktacie (art. 130) oraz w Statucie (art. 7 i art. 14 ust. 2), zasadami dotyczącymi poufności (art. 37 Statutu), zakazem finansowania ze środków banku centralnego (art. 123 Traktatu) i uprzywilejowanego dostępu (art. 124 Traktatu) oraz określonymi prawem Unii zasadami dotyczącymi jednolitej pisowni euro. Poniższa ocena obejmuje także integrację prawną krajowych banków centralnych z Eurosystemem (w szczególności w świetle art. 12 ust. 1 i art. 14 ust. 3 Statutu).^[178]

7.1 Bułgaria (rozdział nietłumaczony)

7.2 Czechy (rozdział nietłumaczony)

7.3 Chorwacja (rozdział nietłumaczony)

7.4 Węgry (rozdział nietłumaczony)

7.5 Polska

7.5.1 Zgodność ustawodawstwa krajowego z Traktatami

Podstawę prawną dla Narodowego Banku Polskiego i jego działalności stanowią następujące akty prawne:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej^[179],
• ustawa o Narodowym Banku Polskim (zwana dalej „ustawą o NBP”)^[180],
• ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (zwana dalej „ustawą o BFG”)^[181],
• ustawa Prawo bankowe (zwana dalej „Prawem bankowym”)^[182],
• ustawa o ostateczności rozrachunku w systemach płatności i systemach rozrachunku papierów wartościowych oraz zasadach nadzoru nad tymi systemami^[183].

W odniesieniu do zagadnień wymienionych w Raporcie EBC o konwergencji z czerwca 2020 r. nie zostały przyjęte żadne znaczące nowe akty prawne, dlatego też komentarze, które znalazły się w tegorocznej ocenie, stanowią w dużej mierze powtórzenie poprzedniego raportu. Ustawa o NBP została wielokrotnie znowelizowana od czasu publikacji ostatniego Raportu o konwergencji. Zmiany te nie spowodowały konieczności wprowadzenia dodatkowych punktów do niniejszej oceny, ponieważ nie dotyczą one kwestii tutaj poruszanych. Wykryto jednak dodatkową niezgodność obowiązującego ustawodawstwa; została ona omówiona w pkt 7.5.4.

7.5.2 Niezależność krajowego banku centralnego

W odniesieniu do zasady niezależności Narodowego Banku Polskiego należy zmienić Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, ustawę o NBP oraz ustawę o Trybunale Stanu^[184] w obszarach przedstawionych poniżej.

Niezależność instytucjonalna

Ustawa o NBP nie zabrania Narodowemu Bankowi Polskiemu ani członkom jego organów decyzyjnych zwracania się o instrukcje bądź przyjmowania takich instrukcji od organów zewnętrznych. Ponadto ustawa ta nie zabrania w sposób wyraźny administracji rządowej dążenia do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych Narodowego Banku Polskiego w sytuacji, gdy może to oddziaływać na wykonywanie przez Narodowy Bank Polski zadań związanych z uczestnictwem w ESBC. W tym zakresie należy dostosować ustawę o NBP do postanowień art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu. Trybunał Konstytucyjny RP potwierdził^[185], że chociaż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie formułuje wprost zasady niezależności Narodowego Banku Polskiego jako centralnego banku państwa, to jednak analiza przepisów konstytucyjnych dotyczących Narodowego Banku Polskiego prowadzi do wniosku, że zasada ta została wyrażona w Konstytucji implicite. W związku z tym, z uwagi na zasadę pewności prawa, wskazane jest, aby odpowiednio dostosować Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej w tym zakresie przy okazji jej zmiany w przyszłości.

Artykuł 11 ust. 3 ustawy o NBP, który stanowi, że Prezes NBP reprezentuje interesy Rzeczypospolitej Polskiej w międzynarodowych instytucjach bankowych oraz, o ile Rada Ministrów nie postanowi inaczej, w międzynarodowych instytucjach finansowych, należy dostosować do postanowień art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu.

Artykuł 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o NBP, który zobowiązuje Prezesa NBP do przekazywania Radzie Ministrów i Ministrowi Finansów projektów założeń polityki pieniężnej, należy dostosować do postanowień art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu.

Najwyższa Izba Kontroli (NIK) będąca konstytucyjnym organem kontroli, posiada na mocy art. 203 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej szerokie uprawnienia do kontrolowania działalności m.in. wszystkich organów władzy publicznej oraz Narodowego Banku Polskiego w zakresie jej legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Zakres kontroli NIK powinien być jasno określony, nie powinien ograniczać działalności niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów Narodowego Banku Polskiego^[186], powinien respektować zakaz wydawania instrukcji krajowemu bankowi centralnemu i jego organom decyzyjnym oraz nie powinien utrudniać realizacji zadań związanych z uczestnictwem krajowego banku centralnego w ESBC. W szczególności należy zapewnić, by podczas kontroli działalności Narodowego Banku Polskiego stosowane przez NIK kryterium celowości nie rozciągało się na ocenę działań Narodowego Banku Polskiego związanych z głównym celem utrzymania stabilności cen^[187]. W tym zakresie należy dostosować art. 203 ust. 1 Konstytucji do postanowień art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu.

Niezależność personalna

Artykuł 9 ust. 5 ustawy o NBP reguluje sposób odwoływania Prezesa Narodowego Banku Polskiego przez Sejm RP, w przypadku gdy:

• nie wypełnia on swych obowiązków na skutek długotrwałej choroby,
• został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnione przestępstwo,
• złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne, stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu^[188],
• Trybunał Stanu orzekł wobec niego zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych^[189].

Ponadto, na podstawie art. 25 ust. 3 w związku z art. 3 oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Stanu, Prezes Narodowego Banku Polskiego może również zostać usunięty z urzędu, jeżeli naruszy postanowienia Konstytucji lub ustawy^[190].

Podstawy odwołania wymienione powyżej uzupełniają dwie podstawy odwołania określone w art. 14 ust. 2 Statutu. W związku z tym art. 9 ust. 5 ustawy o NBP i odpowiednie przepisy ustawy o Trybunale Stanu należy dostosować do art. 14 ust. 2 Statutu.

W odniesieniu do zasady gwarantującej stabilność sprawowania urzędu i podstaw odwołania innych członków organów decyzyjnych Narodowego Banku Polskiego zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC (tj. członków Zarządu, pierwszego zastępcy Prezesa NBP oraz członków Rady Polityki Pieniężnej) art. 13 ust. 5 oraz drugie zdanie art. 17 ust. 2b ustawy o NBP przewidują następujące przyczyny odwołania:

• choroba trwale uniemożliwiająca sprawowanie funkcji,
• skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa,
• złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu^[191],
• niezawieszenie członkostwa w partii politycznej lub związku zawodowym.

Podstawy odwołania wymienione powyżej uzupełniają dwie podstawy odwołania określone w art. 14 ust. 2 Statutu. W związku z tym art. 13 ust. 5 ustawy o NBP należy dostosować do art. 14 ust. 2 Statutu. Usunięcia niezgodności z art. 14 ust. 2 Statutu wymaga również art. 14 ust. 3 ustawy o NBP, który potwierdza możliwość odwołania członka Rady Polityki Pieniężnej w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa.

Prezes Narodowego Banku Polskiego wykonuje swoje funkcje w podwójnej roli – jako członek organów decyzyjnych Narodowego Banku Polskiego oraz odpowiednich organów decyzyjnych EBC. Artykuł 9 ust. 3 ustawy o NBP, który określa treść przysięgi składanej przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego, wymaga zmiany w ten sposób, aby odzwierciedlał status i obowiązki Prezesa Narodowego Banku Polskiego jako członka odpowiednich organów decyzyjnych EBC.

Ustawa o NBP nie określa, czy sądy krajowe są uprawnione do rozpatrywania skarg na decyzje o odwołaniu członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego zaangażowanych w wykonywanie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC. Możliwość skorzystania z takiego uprawnienia dają zasady ogólne prawa polskiego, jednak wprowadzenie wyraźnego postanowienia w tym zakresie poprawiłoby pewność prawa.

Niezależność finansowa

W marcu 2019 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim^[192]. Zgodnie z art. 66 ust. 3 zmienionej ustawy o NBP maksymalne wynagrodzenie pracowników Narodowego Banku Polskiego (poza członkami Zarządu Narodowego Banku Polskiego) nie może przekroczyć 0,6 krotności wynagrodzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego (przy czym wynagrodzenie Prezesa jest ustalane na podstawie odrębnych przepisów, które nie zostały zmienione). Jednakże zawarte w projektach legislacyjnych zmiany prowadzące do obniżenia wynagrodzeń są niezgodne z zasadą niezależności finansowej, jeśli negatywnie wpływają na zdolność krajowego banku centralnego do zatrudniania i zatrzymywania pracowników w celu niezależnego wykonywania zadań nałożonych w Traktacie i Statucie ESBC. Przyjęte rozwiązania legislacyjne powinny uwzględniać mechanizm współpracy z NBP na wypadek, gdyby NBP uznał, że zachodzi konieczność wprowadzenia wyjątku od ustawowego ograniczenia wysokości wynagrodzeń. Taki wyjątek powinien być ustalany w ramach ścisłej i skutecznej współpracy z NBP, z należytym uwzględnieniem jego stanowiska, w celu zapewnienia NBP nieprzerwanej możliwości niezależnego wykonywania jego zadań^[193]. Jako że obecne przepisy w zakresie ustawowego ograniczenia poziomu wynagrodzeń nie uwzględniają takiego mechanizmu ścisłej i skutecznej współpracy z NBP, przepisy te nie spełniają wymogów ustanowionych w art. 130 Traktatu oraz art. 7 Statutu ESBC.

7.5.3 Poufność

Artykuł 23 ust. 7 ustawy o NBP określa przypadki, w których dane uzyskane od poszczególnych instytucji finansowych oraz zestawienia, opracowania i oceny umożliwiające powiązanie ich z konkretnymi podmiotami są udostępniane przez Narodowy Bank Polski podmiotom zewnętrznym. Jednym z wymienionych przypadków jest udostępnianie tych informacji „innym podmiotom” – na podstawie „odrębnych przepisów”^[194]. Takie ujawnianie informacji mogłyby wpłynąć na dane chronione zgodnie z zasadą poufności ESBC, w związku z tym ustawę o NBP należy dostosować do art. 37 Statutu^[195].

Ponadto z uwagi na fakt, że Najwyższa Izba Kontroli posiada na mocy art. 203 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej szerokie uprawnienia do kontrolowania działalności Narodowego Banku Polskiego, o czym jest mowa w punkcie 7.5.2.1, posiada ona również szeroki dostęp do informacji poufnych i dokumentów Narodowego Banku Polskiego. Jednakże na podstawie art. 37 Statutu w powiązaniu z art. 130 Traktatu dostęp do informacji poufnych i dokumentów Narodowego Banku Polskiego przez NIK musi być ograniczony do informacji koniecznych do wykonywania przez nią jej zadań statutowych. Dostęp do informacji poufnych nie może również naruszać zasad niezależności i poufności ESBC, do przestrzegania których są zobowiązani członkowie organów decyzyjnych krajowych banków centralnych i ich pracownicy. Ponadto odpowiednie przepisy prawa polskiego powinny zostać znowelizowane w taki sposób, aby Najwyższa Izba Kontroli zapewniała ochronę poufności informacji i dokumentów przekazywanych jej przez Narodowy Bank Polski na poziomie odpowiadającym poziomowi ochrony zapewnianemu przez Narodowy Bank Polski.

7.5.4 Finansowanie ze środków banku centralnego i uprzywilejowany dostęp

Artykuł 42 ust. 1 w powiązaniu z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o NBP przewiduje możliwość udzielania przez Narodowy Bank Polski kredytu refinansowanego bankom spełniającym określone warunki^[196]. Ponadto art. 42 ust. 3 ustawy o NBP pozwala Narodowemu Bankowi Polskiemu na udzielanie kredytu refinansowego dla realizacji planu naprawy banku, który wdraża się w razie naruszenia lub wystąpienia niebezpieczeństwa naruszenia przez bank określonych wymogów, dotyczących m.in. funduszy własnych i wskaźnika pokrycia wypływów netto^[197]. We wszystkich przypadkach udzielenie kredytu podlega ogólnym przepisom Prawa bankowego, z ewentualnymi zmianami wynikającymi z ustawy o NBP^[198]. Środki zabezpieczające terminową spłatę takiego kredytu zawarte w obowiązujących przepisach nie wykluczają w pełni interpretacji, która pozwalałaby na udzielenie kredytu refinansowego bankowi, który realizuje program postępowania naprawczego, a następnie staje się niewypłacalny^[199]. Potrzebne są bardziej wyraźne środki zabezpieczające w odniesieniu do wszystkich instytucji finansowych, którym Narodowy Bank Polski udziela wsparcia płynności, by uniknąć niezgodności z zakazem finansowania ze środków banku centralnego w świetle art. 123 Traktatu^[200]. Powinno się dostosować ustawę o NBP w taki sposób, by jasne było, że wsparcie płynności ma jedynie tymczasowy charakter i że nie można go udzielać niewypłacalnym instytucjom finansowym.

Artykuł 42 ustawy o NBP w związku z art. 270 i art. 306 ustawy o BFG przyznaje NBP uprawnienie do udzielania Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu (zwanemu dalej „Funduszem”), z zachowaniem swobody uznania NBP, kredytu krótkoterminowego na potrzeby związane z finansowaniem przez Fundusz funkcji gwarantowania depozytów, w sytuacji wystąpienia zagrożenia stabilności finansowej oraz w celu pokrycia pilnych potrzeb Funduszu. Biorąc pod uwagę obecne cechy Funduszu, postanowienia ustawy o NBP i ustawy o BFG umożliwiające NBP udzielanie Funduszowi kredytu krótkoterminowego nie są zgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego i powinny zostać odpowiednio zmienione. Fundusz stanowi „instytucję publiczną” (podmiot prawa publicznego) w rozumieniu art. 123 ust. 1 Traktatu. W szczególności Fundusz posiada wszystkie następujące cechy: (a) został utworzony w celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym – w szczególności wykonywania zadań związanych ze stabilnością finansową, zarządzaniem systemem gwarantowania depozytów oraz restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją; (b) posiada osobowość prawną; oraz (c) jest w wysokim stopniu zależny od podmiotów sektora publicznego, o których mowa w art. 123 ust. 1 Traktatu, jako że większość członków Rady Funduszu, która jest jego organem administracyjnym, jest powoływana przez ministra właściwego do spraw instytucji finansowych oraz przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego^[201]. Ponadto Fundusz należy do katalogu podmiotów stanowiących część sektora publicznego na potrzeby ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r.^[202].

Artykuł 220 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że „ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań kredytowych w centralnym banku państwa”. o ile artykuł ten zakazuje państwu finansowania deficytu budżetowego poprzez Narodowy Bank Polski, EBC rozumie, że nie implementuje on art. 123 Traktatu, który zakazuje finansowania ze środków banku centralnego, a w związku z tym jego cele i funkcje nie są identyczne z celami i funkcjami rzeczonego zakazu finansowania zawartego w Traktacie. Artykuł 123 Traktatu, uzupełniony rozporządzeniem Rady (WE) nr 3603/93, jest stosowany bezpośrednio, więc zasadniczo nie ma konieczności przenoszenia go do ustawodawstwa krajowego.

7.5.5 Integracja prawna krajowych banków centralnych z Eurosystemem

W odniesieniu do zasady prawnej niezależności Narodowego Banku Polskiego należy zmienić Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawę o NBP w obszarach przedstawionych poniżej.

Cele polityki gospodarczej

Artykuł 3 ust. 1 ustawy o NBP stanowi, że podstawowym celem działalności Narodowego Banku Polskiego jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP. Artykuł ten jest niezgodny z art. 127 ust. 1 Traktatu i art. 2 Statutu, ponieważ nie odzwierciedla on dodatkowego celu działania ESBC, jakim jest wspieranie ogólnych polityk gospodarczych Unii.

Zadania

Polityka pieniężna

Artykuł 227 ust. 1 i 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 2 pkt 5, artykuły 12, 23 i 38-50a oraz art. 53 ustawy o NBP, które określają zadania Narodowego Banku Polskiego dotyczące polityki pieniężnej, nie uznają uprawnień EBC w tym zakresie.

Gromadzenie informacji statystycznych

Artykuł 3 ust. 2 pkt 7 oraz art. 23 ustawy o NBP, które określają zadania Narodowego Banku Polskiego dotyczące gromadzenia informacji statystycznych, nie uznają uprawnień EBC w tym zakresie.

Zarządzanie rezerwami dewizowymi

Artykuł 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 52 ustawy o NBP, które określają zadania Narodowego Banku Polskiego dotyczące zarządzania rezerwami dewizowymi, nie uznają uprawnień EBC w tym zakresie.

Systemy płatności

Artykuł 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o NBP, który określa zadania Narodowego Banku Polskiego w zakresie organizowania rozliczeń pieniężnych, nie uznaje uprawnień EBC w tym zakresie.

Emisja banknotów

Artykuł 227 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 i artykuły 31–37 ustawy o NBP, które określają wyłączne prawo Narodowego Banku Polskiego do emisji banknotów i monet będących prawnym środkiem płatniczym i wycofywania ich z obiegu, nie uznają uprawnień Rady oraz EBC w tym zakresie.

Przepisy finansowe

Wyznaczanie niezależnych biegłych rewidentów

Artykuł 69 ust. 1 ustawy o NBP, który przewiduje badanie sprawozdań finansowych Narodowego Banku Polskiego, nie uznaje uprawnień Rady oraz EBC wynikających z art. 27 ust. 1 Statutu. Uprawnienia NIK do kontroli działalności Narodowego Banku Polskiego powinny być jasno określone w ustawodawstwie i powinny pozostawać bez uszczerbku dla działań niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów Narodowego Banku Polskiego, zgodnie z art. 27 ust. 1 Statutu.

Polityka kursowa

Artykuł 3 ust. 2 pkt 3 i art. 17 ust. 4 pkt 2 oraz art. 24 ustawy o NBP, które określają zadanie Narodowego Banku Polskiego dotyczące realizowania polityki kursowej w porozumieniu z Radą Ministrów, nie uznają uprawnień Rady i EBC w tym zakresie.

Współpraca międzynarodowa

Artykuł 5 ust. 1 i art. 11 ust. 3 ustawy o NBP, które określają prawo Narodowego Banku Polskiego do uczestnictwa w międzynarodowych instytucjach finansowych i bankowych, nie uznają uprawnień EBC w tym zakresie.

Inne zagadnienia

Artykuł 9 ust. 3 ustawy o NBP, który określa treść przysięgi składanej przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego, wymaga dostosowania do art. 14 ust. 3 Statutu.

Jeśli chodzi o art. 21 ust. 4 ustawy o NBP, który określa prawa Narodowego Banku Polskiego do opiniowania projektów aktów normatywnych dotyczących działalności banków i mających znaczenie dla systemu bankowego, należy zauważyć, że zasięganie opinii Narodowego Banku Polskiego nie zwalnia z konieczności zasięgania opinii Europejskiego Banku Centralnego na mocy art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 Traktatu.

7.5.6 Wnioski

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa o NBP oraz ustawa o Trybunale Stanu nie są zgodne ze wszystkimi wymogami dotyczącymi niezależności banku centralnego, poufności, zakazu finansowania ze środków banku centralnego i integracji prawnej z Eurosystemem. Jako państwo członkowskie objęte derogacją Polska musi w całości spełnić wymagania dostosowawcze określone w art. 131 Traktatu^[203].

7.6 Rumunia (rozdział nietłumaczony)

7.7 Szwecja (rozdział nietłumaczony)