O papel das autoridades de supervisão e dos bancos centrais na crise climática

Discurso de Frank Elderson, membro da Comissão Executiva do BCE e vice‑presidente do Conselho de Supervisão do BCE, no XXXI Encontro de Lisboa entre os Bancos Centrais dos Países de Língua Portuguesa

Frankfurt am Main, 19 de outubro de 2021

É com muito prazer que estou hoje convosco, por ocasião do XXXI Encontro de Lisboa entre os Bancos Centrais dos Países de Língua Portuguesa.

Gostaria de falar sobre a crise climática e o financiamento da ação climática. Mais especificamente, pretendo abordar o papel que os bancos centrais e as autoridades de supervisão podem, e devem, desempenhar, dando o exemplo e incorporando os riscos climáticos e ambientais nas suas atividades de modo sistemático e com uma perspetiva de longo prazo.

Na preparação das observações de hoje, chamaram a minha atenção para o poema Mar Português, de Fernando Pessoa, que faz alusão à odisseia marítima portuguesa, a quão ousado e assustador era aventurar‑se por mares desconhecidos. Penso que oferece um exemplo encorajador para a ação climática, ao aludir a grandes empreendimentos, à coragem de enfrentar desafios que se afiguram inultrapassáveis e às grandes realizações daí resultantes.

O desenvolvimento de conhecimentos e a elaboração de planos de ação para fazer face à crise climática constituem, em muitos aspetos, um empreendimento tão ousado como a odisseia marítima portuguesa. É necessário traçar novas rotas para tornar o sistema financeiro mais ecológico e tomar medidas decisivas antes que seja demasiado tarde.

Introdução

Este ano demonstrou, da forma mais dramática, que as consequências da crise climática não são apenas uma ameaça a longo prazo, mas já se fazem sentir aqui e agora, e com uma frequência cada vez maior. Desde inundações catastróficas e incêndios devastadores, na Europa, África e Ásia, a ondas de frio extremo no verão, na América do Sul, a torrente de fenómenos meteorológicos dramáticos em todo o mundo está a causar destruição em grande escala e consideráveis danos na agricultura e na produção de alimentos. Estes fenómenos meteorológicos extremos constituem um alerta doloroso para a necessidade de atuar com toda a urgência, e em conjunto, com vista a fazer face à crise climática e ambiental que já se abate sobre nós.

A necessidade de ação urgente é reiterada no relatório, publicado em agosto, que constitui a primeira parte do 6.º Relatório de Avaliação do Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC) das Nações Unidas^[1]. Este destaca que muitas das alterações climáticas observadas não têm precedentes em centenas de milhares de anos, sendo algumas delas irreversíveis.

A intensificação da crise climática tem consequências económicas generalizadas. Gostaria de começar por debater os riscos que esta crise climática representa para o setor financeiro. Em seguida, descreverei o que o Banco Central Europeu (BCE) está a fazer para integrar, de forma sistemática e coerente, considerações climáticas e ambientais nas suas atividades. Felizmente, não estamos sozinhos neste esforço. Explicarei, portanto, como os bancos centrais e as autoridades de supervisão que formam a Rede para a Ecologização do Sistema Financeiro (Network for Greening the Financial System – NGFS)^[2] constituem um forte catalisador na mobilização das nossas comunidades para a ação. Por último, tecerei algumas considerações sobre o modo como os bancos centrais e as autoridades de supervisão em todo o mundo que ainda não aderiam à Rede, incluindo nos países de língua portuguesa, podem beneficiar da adesão à NGFS.

O que está em causa?

Começarei por uma afirmação que venho a fazer há anos e que, felizmente, é agora generalizadamente aceite no setor financeiro: as alterações climáticas são uma fonte de riscos financeiros.

Em termos mais específicos, as alterações climáticas criam dois tipos principais de riscos financeiros.

Os riscos físicos (graves e crónicos), sobre os quais ouvimos falar com uma frequência cada vez maior, constituem o primeiro tipo. Incluem fenómenos meteorológicos extremos – como ondas de calor, deslizamentos de terra, inundações, incêndios florestais e tempestades –, mas também alterações climáticas a mais longo prazo e de caráter mais estrutural – como alterações dos níveis médios de precipitação regional, variabilidade climática extrema, acidificação dos oceanos e subida do nível do mar. Estes são os riscos mais marcantes e creio que, quando ouvimos tais palavras, a todos nos vêm à mente imagens vívidas de catástrofes climáticas.

No entanto, os cientistas do clima afirmam que é apenas a ponta do icebergue. As catástrofes climáticas serão mais frequentes, com a maior parte do risco físico a concretizar‑se após 2050 e potenciais pontos de rutura antes dessa data. O que era excecional há 50 anos passará a ser a norma e o que consideramos normal hoje tornar‑se‑á excecionalmente raro, se não atingirmos o nosso objetivo coletivo de limitar o aquecimento global a 1,5° C. Além das implicações para a saúde e proteção humana, também as atividades económicas e a segurança alimentar básica serão ameaçadas, devido a ondas de calor, ciclones, inundações e secas mais frequentes e com um impacto sem precedentes na agricultura. Já enfrentamos um impacto financeiro: o último relatório de estabilidade financeira publicado pelo BCE indica que cerca de 80% das instituições de crédito europeias já estão expostas a riscos físicos climáticos^[3].

Os riscos de transição constituem o segundo tipo de riscos financeiros gerados pela crise climática. Incluem todos os custos associados ao ajustamento a uma economia hipocarbónica ou a uma economia com impacto neutro no clima (zero emissões líquidas). É provável que a redução das emissões tenha um impacto significativo em todos os setores da economia, sobretudo em termos dos valores dos ativos financeiros. De acordo com o relatório da Agência Internacional da Energia, publicado em maio de 2021^[4], com vista a limitar o aquecimento global a 1,5º C, não deve ser aprovada a exploração de novas jazidas de petróleo e gás para além dos projetos já autorizados. Além disso, poderá ser necessário encerrar parte das atuais centrais a carvão até 2030 e as restantes pouco tempo depois. Em contrapartida, é necessário um aumento rápido e considerável do investimento em fontes de energia renovável.

Estou ciente da importância dos combustíveis fósseis para algumas economias nacionais. Tenho também plena consciência da crise climática que estão prestes a enfrentar algumas economias, por vezes, exatamente aquelas que dependem de combustíveis fósseis. Em ambos os casos, não podemos ignorar os desafios futuros: precisamos de efetuar a transição, e gerir as suas consequências presentemente, ou enfrentar uma crise climática com consequências económicas e humanas muito piores.

Embora sejam os governos a conduzir as políticas climáticas, no âmbito dos nossos mandatos como bancos centrais e autoridades de supervisão, temos um papel fundamental a desempenhar. Gostaria de ser claro neste aspeto: estaremos a tomar medidas por força dos nossos mandatos e não em detrimento dos mesmos. É um dever, não uma opção.

Como a crise climática torna os fenómenos meteorológicos extremos mais frequentes e perturbadores, é provável que os choques económicos também sejam mais frequentes. Tal, por seu lado, pode expor a economia a maior volatilidade da produção e dos preços. Ao mesmo tempo, à medida que as políticas de transição comecem a penalizar os setores hipercarbónicos e as preferências dos consumidores mudem, os preços dos ativos poderão oscilar, podendo ser gerados grandes volumes de ativos irrecuperáveis, o que terá repercussões nos mercados financeiros e no setor bancário. E, perante um sistema financeiro enfraquecido, a transmissão da política monetária pode ser negativamente afetada.

Qualquer que seja a combinação de riscos físicos e de transição a concretizar‑se, as consequências macroeconómicas e os riscos financeiros resultantes da crise climática e ambiental serão profundos. Essas consequências enquadram-se plenamente no âmbito dos nossos mandatos como bancos centrais e autoridades de supervisão e exigem que tomemos medidas agora. Não o fazer significaria não cumprir os nossos mandatos.

Medidas do BCE em resposta à crise climática e ambiental

O BCE tem vindo a integrar, de forma sistemática e consistente, considerações climáticas e ambientais nas suas atividades, incluindo no âmbito dos seus mandatos de política monetária e de supervisão bancária, na gestão de posições do balanço não relacionadas com a política monetária e na condução de todas as suas atribuições operacionais. Irei agora descrever algumas das medidas mais importantes que tomámos ou tomaremos no futuro.

Em novembro do ano passado, a Supervisão Bancária do BCE publicou um guia sobre riscos climáticos e ambientais, onde se solicita às instituições de crédito que adotem uma abordagem abrangente, estratégica e prospetiva na divulgação e gestão de todos os riscos climáticos e ambientais, nomeadamente riscos de poluição e de perda de biodiversidade. As instituições de crédito realizaram autoavaliações com base nas expectativas expressas no guia e nós efetuámos uma análise comparativa dos preparativos das mesmas para fazer face a esses riscos. Discutimos as nossas conclusões com as instituições de crédito no contexto da supervisão permanente e publicaremos em breve um relatório com os resultados e as boas práticas identificadas durante o exercício de análise comparativa.

No próximo ano, procederemos a uma análise prudencial completa das práticas das instituições de crédito em termos de integração dos riscos climáticos nos seus quadros de risco. Essa análise decorrerá a par da implementação gradual de uma metodologia específica para o processo de análise e avaliação para fins de supervisão, que influenciará os requisitos de fundos próprios do Pilar 2 das instituições de crédito.

Além disso, a Supervisão Bancária do BCE conduzirá um exercício de teste de esforço prudencial centrado nos riscos climáticos. Esse exercício terá por base uma metodologia pioneira de quantificação do impacto dos riscos físicos e de transição nas instituições de crédito europeias nos próximos 30 anos. A metodologia foi comunicada às instituições de crédito sob a nossa supervisão e publicada ontem no nosso sítio Web.

O exercício avaliará, em particular, como fenómenos meteorológicos extremos poderão afetar as instituições de crédito no ano subsequente e como estas são vulneráveis a subidas de preço abruptas das emissões de carbono e podem responder a diferentes cenários de transição durante os próximos 30 anos. Apesar de, nesta fase, visarmos apenas obter resultados qualitativos, para ter uma perspetiva mais abrangente das iniciativas em curso no setor bancário, será um importante exercício de aprendizagem para o BCE e as instituições de crédito envolvidas. Estamos confiantes de que encorajará as instituições de crédito a melhorar os respetivos quadros de mensuração e gestão dos riscos climáticos e ambientais.

Combinando as vertentes micro e macroeconómica, este ano, o BCE realizou também um teste de esforço a nível do conjunto da economia. Os resultados da análise revelam que os custos a curto prazo de uma transição ecológica são reduzidos em comparação com os custos de alterações climáticas desenfreadas a médio e longo prazo.

Reconhecendo os riscos climáticos e ambientais para o próprio balanço, o Eurosistema anunciou, em fevereiro de 2021, uma posição comum para a aplicação de princípios de investimento sustentáveis e responsáveis, da perspetiva das alterações climáticas, nas suas carteiras de ativos não relacionados com a política monetária. Visamos começar a realizar divulgações anuais dos riscos climáticos e ambientais para este tipo de carteiras nos próximos dois anos.

Por último, em julho de 2021, o Conselho do BCE concluiu o reexame da sua estratégia de política monetária. O resultado deste reexame inclui um plano de ação para refletir sistematicamente considerações sobre a sustentabilidade ambiental na política monetária do BCE. Além de uma integração de fatores climáticos nas suas avaliações da política monetária, o BCE adaptará a conceção do quadro operacional da política monetária no que toca a divulgações, avaliação do risco, compras de ativos do setor empresarial e quadro de ativos de garantia.

Felizmente, o compromisso do BCE de continuar a considerar a crise climática e ambiental nas suas atribuições e responsabilidades é partilhado por um número crescente de bancos centrais e autoridades de supervisão a nível mundial, que uniram forças na NGFS. Mais importante ainda, estes estão também a instar as instituições que supervisionam a tomar medidas neste domínio.

Contributo da NGFS

Permitam‑me voltar um pouco atrás e dizer algumas palavras sobre a NGFS. Esta rede, que tenho o prazer de presidir, foi lançada pelos seus oito membros fundadores na Cimeira Um Planeta, em Paris, em dezembro de 2017. Gostaria de agradecer ao Banque de France e aos membros do seu pessoal, que tiveram a iniciativa de criar esta rede, bem como ao Banco de Portugal, ao Banco Central do Brasil, ao Banco Central dos Estados da África Ocidental e a todos os que recorrentemente colocam a questão das alterações climáticas em primeiro plano e apoiam o alargamento da NGFS.

Ao embarcarmos neste projeto, sabíamos que iríamos enfrentar enormes desafios e que, agindo de forma isolada, não poderíamos superar alguns deles. Unir forças tornar‑nos‑ia mais fortes e mais eficazes. E assim foi: em menos de quatro anos, a NGFS cresceu para quase 100 membros^[5], abrange cinco continentes e diferentes tipos de economias, além de supervisionar todas as instituições de crédito de importância sistémica mundial e dois terços das seguradoras de importância sistémica mundial. Para nos ajudar a alcançar as nossas metas, contamos também com a colaboração de 16 observadores muito empenhados, que proporcionam perspetivas e pontos de vista valiosos.

Gostamos de nos definir como uma “coligação de vontades”, um grupo de pares de todo o mundo que decidiram colaborar. Colaboramos para compreender melhor o impacto das alterações climáticas e para considerar melhor as suas implicações em todas as esferas da nossa atividade: da supervisão microprudencial à política monetária, da gestão dos nossos ativos à preservação da estabilidade financeira. Colaboramos porque a única competição em que estamos envolvidos é uma corrida até à meta das zero emissões líquidas – uma corrida que só ganharemos trabalhando em conjunto.

No seu primeiro relatório aprofundado^[6], publicado há mais de dois anos, a NGFS apelou à ação coletiva para fazer face aos riscos financeiros decorrentes das alterações climáticas e elaborou um conjunto de recomendações para o efeito. Essas recomendações refletem as melhores práticas identificadas pelos membros da NGFS para facilitar o papel do setor financeiro na consecução dos objetivos do Acordo de Paris. Quatro das recomendações eram dirigidas aos bancos centrais e às autoridades de supervisão e visavam ajudá‑los a definir o âmbito das suas medidas. Recomendámos i) incluir os riscos climáticos na monitorização e microsupervisão da estabilidade financeira, ii) integrar fatores de sustentabilidade na gestão de carteiras de fundos próprios; iii) colmatar as lacunas de dados (pois precisamos de melhorar a disponibilidade, transparência e comparabilidade dos dados); e iv) reforçar a sensibilização e as capacidades e incentivar a assistência técnica e a partilha de conhecimentos.

Nos dois últimos anos, a NGFS publicou uma série de relatórios sobre este conjunto de recomendações, incluindo vários guias práticos que proporcionam aos bancos centrais e às autoridades de supervisão alguns instrumentos práticos para desenvolver atividades relacionadas com os riscos climáticos e ambientais^[7]. O guia para supervisores^[8] e o guia do investimento sustentável e responsável^[9] são apenas dois exemplos.

Os membros da NGFS trabalharam também com afinco no sentido de elaborar os cenários climáticos da NGFS^[10] para uma avaliação prospetiva dos riscos climáticos. Estes cenários constituem um instrumento essencial que, ao ajudar‑nos a avaliar riscos futuros potencialmente catastróficos, pode impulsionar decisões no presente, muito antes de as consequências da inação serem evidentes. Com efeito, os cenários desenvolvidos pela NGFS serviram de base ao teste de esforço a nível do conjunto da economia centrado nos riscos climáticos, realizado este ano pelo BCE. Tratou‑se de um exercício do topo para a base, assente em informação recolhida sobre milhões de empresas a que as instituições de crédito da área do euro estão expostas através de empréstimos e títulos detidos. Em virtude do apoio da NGFS na conceção deste exercício, o BCE conseguiu reunir o conjunto mais abrangente de dados climáticos e financeiros retrospetivos e prospetivos à disposição de um banco central.

As publicações da NGFS abrangem todas as missões centrais da nossa comunidade de bancos centrais e autoridades de supervisão. Refletem igualmente os progressos consideráveis alcançados na melhoria da análise e da gestão dos riscos climáticos e ambientais.

Permitam‑me uma última palavra sobre a NGFS. A rede é também um espaço de partilha de conhecimentos e de aprofundamento da nossa compreensão sobre o impacto económico e financeiro da crise climática. Para continuar a desenvolver este esforço, a NGFS anunciou recentemente o lançamento da Aliança para a Formação Climática (Climate Training Alliance – CTA)^[11], estabelecida em estreita colaboração com o Banco de Pagamentos Internacionais, a Associação Internacional das Autoridades de Supervisão de Seguros e o Fórum de Seguros Sustentáveis. A CTA criará um portal específico para disponibilização, a nível mundial, de formação sobre riscos climáticos a bancos centrais e autoridades de supervisão, contribuindo assim para reforçar a resiliência do sistema financeiro mundial face aos riscos climáticos.

Por uma participação dos bancos centrais dos países de língua portuguesa

Apraz‑me testemunhar o enorme impacto da NGFS na determinação do tratamento dos riscos financeiros decorrentes da crise climática. Os membros da NGFS têm vindo a transformar as suas recomendações em medidas concretas. A ação climática dos bancos centrais e das autoridades de supervisão está a tornar‑se mais abrangente, coerente e estruturada, muitas vezes devido à conceção de uma estratégia climática ou de financiamento sustentável adequada. O Banco de Portugal e o Banco Central do Brasil são bons exemplos de instituições que realizaram grandes progressos a nível nacional na prossecução da agenda climática.

Permitam‑me evocar um exemplo recente: há um mês, o Banco Central do Brasil publicou um relatório que apresenta uma visão integrada das suas iniciativas relacionadas com riscos e oportunidades em matéria social, ambiental e climática. Em março de 2020, o Banco de Portugal publicou o seu Compromisso com a Sustentabilidade e o Financiamento Sustentável, que enumera as prioridades para futuras atividades. Gostaria também de lhes agradecer pelos seus contributos para a NGFS, especialmente o trabalho para o qual contribuem ativamente no contexto de vários grupos de trabalho da rede.

Ao mesmo tempo, a dimensão da partilha de conhecimentos da NGFS pode ajudar a melhorar drasticamente a capacidade dos bancos centrais e das autoridades de supervisão para gerir riscos climáticos, podendo também apoiar e ajudar a guiar uma transição equitativa para zero emissões líquidas. A plataforma de formação online da CTA promoverá intercâmbios mais estreitos e novas medidas por todos os membros da NGFS.

No meu entender, esta plataforma conjunta pode ter um enorme valor para navegar os desafios económicos das alterações climáticas, em particular nas regiões do mundo que serão mais afetadas – os fenómenos meteorológicos extremos estão a tornar‑se cada vez mais frequentes, ameaçando a agricultura, a segurança alimentar e, em última análise, os meios de subsistência dos que nos rodeiam.

Tal como os países de língua portuguesa estão unidos por uma língua comum, os membros da NGFS estão unidos pela determinação de garantir que os riscos climáticos e ambientais são bem geridos pelo setor financeiro. Quer sejamos pequenas nações insulares ou países com extensas costas expostas à subida do nível do mar, quer sejamos exportadores de petróleo, gás e recursos naturais ou economias industrializadas dependentes de combustíveis fósseis expostas a um rápido aumento do preço do carbono, estamos todos expostos, de uma forma ou de outra. É necessário agir agora e nós – enquanto bancos centrais e autoridades de supervisão – temos um papel decisivo a desempenhar.

Conclusão

Não há dúvida: o principal risco é a inação. A análise de cenários da NGFS indica que, se não forem tomadas novas medidas, 10 a 15% do produto interno bruto (PIB) mundial estará em risco no final do século^[12]. Estes valores nem sequer incluem a contabilização das potenciais consequências de fenómenos meteorológicos extremos. Por outras palavras, estes valores devem ser entendidos como o possível impacto mínimo, com efeitos devastadores para muitas vidas humanas. Trata‑se de um custo que pagaremos todos os anos. Acresce que, além das alterações climáticas, a perda de biodiversidade também pode causar choques repentinos sobre o valor dos ativos financeiros que se refletirão nos balanços dos bancos. O impacto variará entre setores e, por conseguinte, também entre países.

A crise climática é uma questão internacional e intergeracional. Constitui, sem dúvida, o maior desafio da nossa geração, sobre a qual recai agora uma responsabilidade única: como já antes reiterado, somos a primeira geração a testemunhar o impacto da crise climática e a última a poder tomar medidas para lhe fazer frente. Alguns podem pensar que é demasiado tarde e, sim, o último relatório do IPPC é muito preocupante. E não se trata de uma subavaliação. Contudo, os cientistas do clima também sublinham que em breve poderá ser demasiado tarde, mas atualmente ainda não o é. Para fazer a diferença, é necessária uma resposta coletiva a nível mundial. Na qualidade de bancos centrais e autoridades de supervisão, temos um papel crucial a desempenhar no âmbito dos nossos mandatos. Certamente não podemos resolver a crise climática sozinhos, mas, no âmbito dos nossos mandatos, podemos e devemos dar o nosso contributo. A NGFS foi criada para catalisar a nossa resposta e nos proporcionar apoio mútuo neste empreendimento de importância vital.

À luz deste espírito, aproveito a oportunidade para convidar aqueles que ainda não aderiram à NGFS a participarem. Estou convencido de que a diversidade de perspetivas existente no seio da NGFS contribui significativamente para o seu êxito. A NGFS beneficiará certamente do envolvimento e da perspetiva de todos e todos beneficiarão do entusiasmo, dos conhecimentos e da dedicação dos nossos membros. Quantos mais formos, mais fortes seremos e mais impacto teremos.

Quer seja lutando contra o impacto das alterações climáticas ou aventurando‑nos por mares desconhecidos, as palavras inspiradoras de Fernando Pessoa ainda ecoam: “tudo vale a pena se a alma não é pequena”.