Тази езикова версия на Доклада за конвергенцията не включва всички глави. Пълният доклад е достъпен на английски език на уебсайта на ЕЦБ.

1 Въведение

От 1 януари 1999 г. до сега еврото бе въведено в 19 държави – членки на ЕС; в настоящия доклад е направен преглед на седем от осемте държави – членки на ЕС, които още не са приели единната валута. Една от осемте държави – Дания, уведоми през 1992 г. Съвета на Европейския съюз (Съвета на ЕС) за намерението си да не участва в третия етап на Икономическия и паричен съюз (ИПС).^[1] Поради това доклади за конвергенцията за Дания ще бъдат изготвяни само по нейно искане. Тъй като подобно искане не е постъпило, в този доклад са разгледани следните държави: България, Чехия, Хърватия, Унгария, Полша, Румъния и Швеция. По силата на Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-долу Договора) всичките седем държави са поели ангажимент да приемат еврото, което означава, че те трябва да се стремят да покрият всички критерии за конвергенция.^[2]

С изготвянето на този доклад Европейската централна банка (ЕЦБ) изпълнява изискването по член 140 от Договора. Съгласно член 140 най-малко веднъж на две години или по искане на държава – членка на ЕС с дерогация, ЕЦБ и Европейската комисия задължително докладват пред Съвета на ЕС „относно напредъка, постигнат от държавите членки с дерогация в изпълнението на техните задължения, във връзка с постигането на икономическия и паричен съюз“. Прегледът на включените в този доклад седем държави е част от редовния двегодишен цикъл. Европейската комисия също изготвя доклад и двата доклада се представят едновременно на Съвета на ЕС.

В настоящия доклад ЕЦБ използва рамката, прилагана и в предишните ѝ доклади за конвергенцията. В него се проучва дали в седемте разглеждани държави е постигната висока степен на устойчива икономическа конвергенция, съответства ли националното законодателство на Договорите и на Протокола относно Устава на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) и на Европейската централна банка (наричан по-долу Устава на ЕСЦБ) и изпълнени ли са законовите изисквания по отношение на съответната национална централна банка (НЦБ) за превръщането ѝ в неразделна част от Евросистемата.

Настоящият доклад включва по-задълбочена оценка за Хърватия, отколкото за другите разглеждани държави. Причина за това е, че хърватските власти неколкократно оповестиха намерението си да приемат еврото от 1 януари 2023 г.

Прегледът на процеса на икономическа конвергенция е в тясна зависимост от качеството и пълнотата на основната статистическа информация. Съставянето и отчитането на статистическа информация, особено що се отнася до държавната финансова статистика, не трябва да бъдат обект на политически съображения или намеса. Държавите – членки на ЕС, са приканени да разглеждат качеството и пълнотата на статистическата си информация като въпрос от първостепенна важност, да осигурят използването на подходяща система от проверки и контроли при нейното съставяне и да прилагат минимални стандарти в сферата на статистиката. Тези стандарти имат изключително значение за укрепване на независимостта, почтеността и отчетността на националните статистически институти и за засилване на доверието в качеството на държавната финансова статистика (виж глава 6 в изданието на английски език).

От 4 ноември 2014 г.^[3] е задължително всяка държава – членка на ЕС, чиято дерогация се отменя, да се присъедини към Единния надзорен механизъм (ЕНМ) най-късно от датата, на която приеме еврото. От тази дата съответната държава поема всички права и задължения, свързани с ЕНМ. Затова е извънредно важно да бъде извършена необходимата подготовка. По-конкретно, банковата система на всяка държава членка, която се присъединява към еврозоната и съответно към ЕНМ, е обект на цялостна оценка.^[4] На 10 юли 2020 г. ЕЦБ обяви, че са взети решения за установяване на тясно сътрудничество с Българската народна банка и с Hrvatska narodna banka, след като бяха изпълнени необходимите надзорни и законодателни предпоставки.^[5] С влизането в сила на рамките за тясно сътрудничество на 1 октомври същата година ЕЦБ пое отговорност за: 1) прекия надзор върху значимите институции в двете държави; 2) общите процедури за всички поднадзорни институции; и 3) наблюдението върху по-малко значимите институции, които продължават да са под надзора на националните надзорни органи. Банковият надзор на ЕЦБ, Българската народна банка и Hrvatska narodna banka си сътрудничат много тясно с цел осигуряване на гладкото интегриране на компетентните национални органи в ЕНМ.^[6]

Докладът е структуриран по следния начин. В глава 2 е описана използваната при проучването рамка за икономическа и правна конвергенция. В глава 3 е представен обзор на ключовите аспекти на икономическата конвергенция, извършен на базата на хоризонтален анализ (т.нар. тренд анализ). Глава 4 съдържа резюме по държави на основните резултати от прегледа на икономическата и правната конвергенция. В глава 5 се разглежда по-подробно състоянието на икономическата конвергенция във всяка от седемте разглеждани държави – членки на ЕС (в изданието на български език е поместен само раздел 5.1, посветен на България). Глава 6 (само в изданието на английски език) представя обзор на показателите за конвергенцията и на статистическата методология, използвана за тяхното изчисляване. Накрая, в глава 7 се прави преглед на съответствието на националното законодателство на разглежданите държави членки, включително на устройствените закони на техните национални централни банки (НЦБ), с членове 130 и 131 от Договора (в изданието на български език е поместен само раздел 7.1, посветен на България).

2 Аналитична рамка

2.1 Икономическа конвергенция

ЕЦБ използва обща аналитична рамка за проучване на състоянието на икономическата конвергенция в държавите – членки на ЕС, които имат за цел да приемат еврото. Общата рамка, последователно прилагана във всички доклади на Европейския паричен институт (ЕПИ) и на ЕЦБ за конвергенцията, се основава, първо, на разпоредбите на Договора и на прилагането им от страна на ЕЦБ по отношение на динамиката на цените, бюджетните салда и съотношенията на дълга, валутните курсове и дългосрочните лихвени проценти, както и на други фактори, свързани с икономическата интеграция и конвергенция. Второ, тя се основава на редица допълнителни ретроспективни и прогнозни икономически показатели, смятани за целесъобразни при по-подробното проучване на устойчивостта на конвергенцията. Някои елементи на тази рамка бяха усъвършенствани през годините. Базираният на всички тези фактори преглед на съответната държава членка предоставя също важна информация, която позволява да се гарантира, че интегрирането ѝ в еврозоната ще протече без сериозни трудности. В карета 1–5 по-долу накратко са очертани правните разпоредби и се представят подробно методите за прилагането на тези разпоредби от страна на ЕЦБ.

Настоящият доклад е изготвен въз основа на принципите, залегнали в предишните публикувани от ЕЦБ (а преди това и от ЕПИ) доклади, с цел осигуряване на приемственост и еднакво третиране. По-конкретно, ЕЦБ използва няколко ръководни принципа при прилагането на критериите за конвергенция. Първо, отделните критерии се интерпретират и прилагат по точно определен начин. Смисълът на този принцип се състои в това, че главната цел на критериите е да гарантират, че само тези държави – членки на ЕС, в които икономическите условия способстват за поддържането на ценова стабилност и кохерентност в еврозоната, могат да членуват в нея. Второ, критериите за конвергенция представляват цялостен съгласуван пакет и трябва да бъдат изпълнени всички. В Договора критериите са изброени като равнопоставени и не предполагат йерархичен ред. Трето, за изпълнението на критериите за конвергенция се съди на базата на текущите данни. Четвърто, критериите за конвергенция следва да се прилагат последователно, прозрачно и еднозначно. Нещо повече, когато се разглежда изпълнението на критериите за конвергенция, съществен фактор е устойчивостта, тъй като конвергенция трябва да бъде постигната трайно, а не само в определен момент. По тази причина прегледът на държавите се фокусира върху устойчивостта на конвергенцията.

Ето защо икономическото развитие на държавите – обект на прегледа, се разглежда ретроспективно, обхващайки по правило последните десет години. Това позволява по-точно да се определи доколко сегашните постижения са резултат от ендогенно структурно приспособяване, което от своя страна води до по-точна оценка за устойчивостта на икономическата конвергенция.

Освен това, доколкото е уместно, се правят и прогнози за бъдещето. В този смисъл особено внимание се обръща на факта, че устойчивостта на благоприятното икономическо развитие зависи извънредно много от подходящите и трайни политически решения на днешните и бъдещите предизвикателства. Силното управление, стабилните институции и устойчивите публични финанси също са важни за подпомагането на устойчив растеж на производството в средно- и дългосрочен хоризонт. Като цяло се акцентира върху обстоятелството, че осигуряването на устойчива икономическа конвергенция зависи от постигането на добра стартова позиция, от съществуването на стабилни институции, от устойчивостта спрямо шокове и от провеждането на подходяща политика след приемането на еврото.

Общата рамка се прилага поотделно за седемте държави – членки на ЕС, обект на прегледа. В съответствие с разпоредбите на член 140 от Договора прегледът по страни, който се фокусира върху резултатите на държавите членки, следва да има предвид всяка от тях поотделно.

Статистическите данни, включени в настоящия Доклад за конвергенцията, са към 25 май 2022 г. Статистическата информация, използвана при прилагането на критериите за конвергенция, е предоставена от Европейската комисия (виж глава 6, както и таблиците и графиките в изданието на английски език) и от нея съвместно с ЕЦБ – за валутните курсове и дългосрочните лихвени проценти. Съгласувано с Европейската комисия референтният период както по критерия за ценова стабилност, така и по критерия за дългосрочния лихвен процент е от май 2021 г. до април 2022 г. За валутните курсове референтният период е от 26 май 2020 г. до 25 май 2022 г. Историческите данни за фискалните позиции обхващат периода до 2021 г. Взети са предвид и прогнози от различни източници, както и последната конвергентна програма на съответната държава членка и друга информация, която е от значение за прегледа на перспективите за устойчивостта на конвергенцията. Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. и нейният „Доклад за механизма за предупреждение за 2022 г.“^[7], които също са взети предвид в този доклад, бяха публикувани съответно на 16 май 2022 г. и 24 ноември 2021 г. Докладът бе приет от Генералния съвет на ЕЦБ на 27 май 2022 г.

В настоящия Доклад за конвергенцията въздействието на руско-украинската война върху оценката на конвергенцията се разглежда само в ограничена степен. Твърде рано е да се правят категорични заключения за това как ще бъдат засегнати насоките за конвергенция и дали този ефект ще се прояви по симетричен или по асиметричен начин в съответните държави. По-специално, перспективната оценка на конвергенцията е свързана с висока степен на несигурност, а цялостното въздействие може да бъде оценено едва впоследствие.

По отношение на динамиката на цените правните разпоредби и тяхното прилагане от страна на ЕЦБ са представени в каре 1.

Средният темп на измерената чрез ХИПЦ инфлация през 12-месечния референтен период от май 2021 г. до април 2022 г. се разглежда на базата на икономическите резултати на страната от последните десет години по отношение на ценовата стабилност. Това позволява по-подробен преглед на устойчивостта на ценовата динамика в разглежданата държава. Във връзка с това се обръща внимание на насочеността на паричната политика и по-специално на това, дали паричните власти се съсредоточават главно върху постигането и поддържането на ценова стабилност, както и на приноса на други сфери на икономическата политика за постигането на тази цел. Нещо повече, взето е предвид и влиянието на макроикономическата среда за постигането на ценова стабилност. Динамиката на цените се проучва от гледна точка на условията на търсенето и предлагането, като се обръща внимание на фактори като разходите за труд на единица продукция и цените на вноса. Накрая се разглеждат тенденциите при други съществени ценови индекси. От гледна точка на перспективите е представено и становище за бъдещата динамика на инфлацията през следващите години, включително прогнози на големи международни организации и пазарни участници. Освен това се обсъждат институционалните и структурните аспекти, свързани с поддържането на среда, допринасяща за ценовата стабилност след приемането на еврото.

Що се отнася до изменението на бюджетните показатели, правните разпоредби и тяхното прилагане от ЕЦБ, както и някои процедурни въпроси са представени в каре 2.

По отношение на устойчивостта на публичните финанси резултатът за референтната 2021 г. се разглежда през призмата на постигнатото от анализираната държава през последните десет години. Първо, проучва се динамиката на равнището на дефицита. Полезно е да се има предвид, че по правило годишното изменение на равнището на дефицита в дадена държава се влияе от различни базисни фактори. Тези влияния може да се разделят, от една страна, на „циклични ефекти“, отразяващи реакцията на дефицита спрямо фазата на икономическия цикъл, и от друга – на „нециклични ефекти“, за които често се смята, че отразяват структурни или трайни корекции във фискалната политика. Не е задължително обаче подобни нециклични ефекти, представени в доклада количествено, да се разглеждат като отразяващи единствено структурна промяна във фискалната позиция, тъй като включват и временни ефекти върху бюджетното салдо, произтичащи от действието както на мерки, свързани с провежданата политика, така и на специфични фактори. Всъщност да се оцени как се променят структурните бюджетни позиции по време на пандемията от COVID-19 е особено трудно предвид несигурността относно равнището и темпа на растеж на потенциалното производство.

Като следваща стъпка се разглежда динамиката на съотношението на държавния дълг в този период, както и обуславящите я фактори. Такива фактори са: разликата между растежа на номиналния БВП и лихвените проценти, първичното салдо и корекциите на дефицита и дълга. Подобна гледна точка може да даде допълнителна информация за степента, в която макроикономическата среда и по-специално комбинацията между растежа и лихвените проценти влияе върху динамиката на дълга. Тя може също да даде повече информация относно приноса на структурното бюджетно салдо и на цикличните тенденции, намерили отражение в първичното салдо, и относно ролята на някои специфични фактори, включени в корекциите на дефицита и дълга. Освен това се разглежда структурата на държавния дълг, като се акцентира в частност върху дяловете на краткосрочния дълг и на дълга в чуждестранна валута, а също и върху тяхното изменение. При сравняването на тези дялове с текущото равнище на дълга като дял от БВП се добива представа за чувствителността на бюджетните салда спрямо изменението на валутните курсове и лихвените проценти.

От гледна точка на бъдещото развитие се разглеждат националните бюджетни планове и последните прогнози на Европейската комисия за 2022–2023 г., като се взема предвид средносрочната фискална стратегия, отразена в конвергентната програма. Това включва оценка на планираното постигане на средносрочната бюджетна цел на страната, както се предвижда в Пакта за стабилност и растеж, а също прогнозата за съотношението на дълга на базата на текущата бюджетна политика. В условията на пандемията от COVID-19 бе активирана общата клауза за дерогация, която позволява отклонение от средносрочната бюджетна цел, както е описано в каре 2. Освен това се подчертават дългосрочните предизвикателства пред устойчивостта на бюджетната позиция и основните сфери, подлежащи на консолидация, по-конкретно онези от тях, които са свързани с проблема за недофинансираните държавни пенсионни системи във връзка с демографските промени и с поети от правителството условни задължения. Нещо повече, в съответствие с досегашната практика очертаният по-горе анализ обхваща и повечето от съществените фактори, посочени в член 2, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1467/97, както е описано в каре 2.

Що се отнася до динамиката на валутните курсове, правните разпоредби и тяхното прилагане от ЕЦБ са представени в каре 3.

За разглеждания период освен участието във ВМ II и динамиката на номиналния обменен курс спрямо еврото накратко се анализират и данни, свързани със стабилността на текущия валутен курс. Те са извлечени от промените в реалните ефективни валутни курсове и от текущата, капиталовата и финансовата сметка на платежния баланс. Проучва се и динамиката на брутния външен дълг и на нетната международна инвестиционна позиция през по-продължителни периоди от време. Разделът, посветен на динамиката на валутния курс, включва също измерители за степента на интегрираност на държавата в еврозоната. Оценките са направени по отношение на интегрирането както в областта на външната търговия (износа и вноса), така и във финансовата сфера. Накрая, в раздела за динамиката на валутния курс се отбелязва, ако е приложимо, дали разглежданата в доклада държава се е възползвала през двегодишния референтен период от ликвидна подкрепа, предоставена от централната банка, или от помощ за платежния си баланс (независимо дали на двустранна, или на многостранна основа) с участието на МВФ и/или ЕС. Има се предвид както текуща, така и превантивна помощ, включително достъп до предпазно финансиране под формата например на гъвкавата кредитна линия на МВФ.

Що се отнася до динамиката на дългосрочните лихвени проценти, правните разпоредби и тяхното прилагане от страна на ЕЦБ са представени в каре 4.

Както беше споменато по-горе, в Договора ясно се подчертава, че „трайността на конвергенцията“ намира отражение в равнището на дългосрочните лихвени проценти. Затова динамиката им през референтния период от май 2021 г. до април 2022 г. се разглежда на фона на траекторията на дългосрочните лихвени проценти през последните десет години (или в противен случай през периода, за който има налични данни) и на основните фактори, определящи диференциала им спрямо средния дългосрочен лихвен процент, преобладаващ в еврозоната. През референтния период средният дългосрочен лихвен процент в еврозоната може отчасти да отразява конкретните за дадената страна високи рискови премии в отделни държави от еврозоната. По тази причина за сравнение се използва и доходността на дългосрочните държавни облигации от еврозоната с рейтинг ААА (т.е. дългосрочната доходност от кривата на доходност на облигациите от еврозоната с рейтинг ААА, която включва държавите от еврозоната с рейтинг ААА). Като основа за този анализ докладът предоставя и информация за размера и тенденциите на финансовия пазар. Тя се основава на три различни показателя (дългови ценни книжа в обращение, емитирани от нефинансови предприятия; капитализация на фондовия пазар; и кредити на парично-финансови институции (ПФИ) за вътрешния нефинансов частен сектор), които заедно са мерило за размера на финансовите пазари.

Накрая, член 140, параграф 1 от Договора изисква в доклада да се вземат предвид и някои други съществени фактори (виж каре 5). Във връзка с това на 13 декември 2011 г. влезе в сила усъвършенствана рамка за икономическо управление съгласно член 121, параграф 6 от Договора с цел гарантиране на по-тясна координация на икономическите политики и устойчива конвергенция на икономическите резултати на държавите – членки на ЕС. В каре 5 по-долу накратко са посочени правните разпоредби и начинът, по който гореспоменатите допълнителни фактори са разгледани в оценката за конвергенцията, изготвена от ЕЦБ.

2.2 Съвместимост на националното законодателство с Договорите

2.2.1 Въведение

Член 140, параграф 1 от Договора изисква ЕЦБ (и Европейската комисия) да докладва(т) на Съвета поне веднъж на всеки две години или по искане на държава членка с дерогация относно напредъка, постигнат от държавите членки с дерогация в изпълнението на техните задължения, във връзка с постигането на икономическия и паричен съюз. Докладите трябва да включват преглед на съвместимостта между националното законодателство на всяка държава членка с дерогация, включително устройствените закони на нейната национална централна банка (НЦБ), и членове 130 и 131 от Договора и съответните членове от Устава. Това произтичащо от Договора задължение на държавите членки с дерогация се нарича още „правна конвергенция“.

Когато оценява правната конвергенция, ЕЦБ не се ограничава единствено до изготвянето на формална оценка за съвместимост на буквата на националното законодателство, но може също да преценява дали прилагането на съответните разпоредби е съвместимо с духа на Договорите и Устава. ЕЦБ проявява особена загриженост относно признаци за оказване на натиск върху органите на НЦБ за вземане на решения в която и да било държава членка, което би противоречало на духа на Договора по отношение на независимостта на централните банки. Освен това ЕЦБ смята, че е необходимо органите на НЦБ за вземане на решения да функционират гладко и последователно. Във връзка с това съответните органи в държавите членки имат по-конкретно задължението да предприемат необходимите действия, за да гарантират своевременното назначаване на приемник, ако се оваканти пост на член на органите на НЦБ за вземане на решения.^[17] ЕЦБ ще следи внимателно всички тенденции в държавите членки, преди да даде положителна крайна оценка за съответствие на тяхното национално законодателство с Договора и Устава.

Държави членки с дерогация и правна конвергенция

България, Чехия, Хърватия, Унгария, Полша, Румъния и Швеция, чиито национални законодателства се разглеждат в този доклад, са със статут на държави членки с дерогация, т.е. държави, които още не са приели еврото. Швеция получи статут на държава членка с дерогация с решение на Съвета през май 1998 г.^[18] Що се отнася до другите посочени държави членки, членове 4^[19] и 5^[20] от актовете относно условията за присъединяване предвиждат, че всяка от тези държави членки участва в Икономическия и паричен съюз от датата на присъединяване като държава членка с дерогация по смисъла на член 139 от Договора.

В този доклад не е включена Дания, която е държава членка със специален статут и още не е приела еврото. В Протокол (№ 16) за някои разпоредби относно Дания, приложен към Договорите, се предвижда, че тя се ползва от дерогация предвид изпратената на 3 ноември 1993 г. от датското правителство нотификация до Съвета и процедурата за отмяна на дерогацията може да бъде приложена само по искане на Дания. Тъй като член 130 от Договора е приложим към Дания, Danmarks Nationalbank следва да отговаря на изискванията за независимост на централните банки. В Доклада на Европейския паричен институт за конвергенцията от 1998 г. е направено заключение, че това изискване е изпълнено. Поради специалния статут на Дания оценка за конвергенцията на страната не е извършвана от 1998 г. насам. Докато Дания не уведоми Съвета за намерението си да приеме еврото, не е необходимо Danmarks Nationalbank да бъде правно интегрирана в Евросистемата и законодателството ѝ не се нуждае от адаптиране.

Целта на оценяването на правната конвергенция е да се облекчи вземането на решения от Съвета за това, кои държави членки изпълняват своите „задължения във връзка с постигането на икономическия и паричен съюз“ (член 140, параграф 1 от Договора). В областта на правото тези условия се отнасят в частност за независимостта на централната банка и правната интеграция на НЦБ в Евросистемата.

Структура на правната оценка

Правната оценка като цяло следва рамката от предишните доклади на ЕЦБ и ЕПИ за правната конвергенция.^[21]

Съответствието на националното законодателство се преценява, като се вземат предвид законодателните актове, влезли в сила преди 25 март 2022 г.

2.2.2 Обхват на адаптацията

Области на адаптация

С цел определяне на областите, в които националното законодателство се нуждае от адаптация, се разглеждат следните въпроси:

• съответствие с разпоредбите на Договора (член 130) и Устава (членове 7 и 14.2) относно независимостта на НЦБ;
• съответствие с разпоредбите за поверителност (член 37 от Устава);
• съответствие с разпоредбите за забрана за парично финансиране (член 123 от Договора) и привилегирован достъп (член 124 от Договора);
• съответствие с регламентираното в правото на Общността единно изписване на еврото; и
• правна интеграция на НЦБ в Евросистемата (по-специално по отношение на членове 12.1 и 14.3 от Устава).

„Съответствие“ или „хармонизация“

Съгласно изискванията на член 131 от Договора националното законодателство трябва да „съответства“ на разпоредбите в Договорите и Устава; следователно всяко несъответствие следва да бъде поправено. Нито предимството на Договорите и Устава по отношение на националното законодателство, нито естеството на конкретното несъответствие засягат необходимостта да се спазва това задължение.

Изискването за „съответствие“ на националното законодателство не означава, че Договорът изисква „хармонизиране“ на устройствените закони на НЦБ нито помежду им, нито по отношение на Устава. Може да продължат да съществуват национални особености, стига те да не засягат правомощията по парични въпроси, предоставени неотменимо на ЕС. Наистина, според член 14.4 от Устава НЦБ могат да изпълняват и функции извън посочените в Устава, доколкото те не противоречат на целите и задачите на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ).^[22] Разпоредбите в устройствените закони на НЦБ, с които им се възлага упражняването на такива допълнителни функции, са явен пример за обстоятелства, при които се допускат различия. Понятието „съответствие“ по-скоро показва, че националното законодателство и устройствените закони на НЦБ трябва да бъдат променени, за да се отстранят несъответствия с Договорите и Устава и да се гарантира необходимата степен на интеграция на НЦБ в ЕСЦБ. В частност това означава, че е необходимо да се променят всички разпоредби, които накърняват независимостта на НЦБ, както е дефинирана в Договора, и нейната роля като неразделна част от ЕСЦБ. Следователно за постигането на тази цел не е достатъчно да се разчита само на върховенството на правото на ЕС над националното право.

Задължението по член 131 от Договора се отнася единствено до несъответствие с Договорите и Устава. Но национално законодателство, което не е в съответствие с вторичното законодателство на ЕС, приложимо към разглежданите в този Доклад за конвергенцията области на адаптация, следва да бъде приведено в съответствие с това вторично законодателство. Върховенството на правото на ЕС не влияе върху задължението за адаптиране на националното законодателство. Това общо изискване произтича не само от член 131 на Договора, но и от съдебната практика на Съда на Европейския съюз.^[23]

Договорите и Уставът не дават предписание за начина, по който националното законодателство следва да бъде направено съвместимо. Това може да бъде постигнато чрез позоваване на Договорите и Устава, чрез включване на техни разпоредби в националното законодателство с посочване на техния произход, чрез премахване на несъответстващите разпоредби или чрез комбинация от тези методи.

Нещо повече, наред с другите средства, като инструмент за постигане и поддържане на съответствието на националното законодателство с Договорите и Устава институциите на ЕС и държавите членки на основание на член 127, параграф 4 и член 282, параграф 5 от Договора и член 4 от Устава трябва да се консултират с ЕЦБ относно проекти на законодателни разпоредби в областите от нейна компетентност. Съгласно Решение 98/415/ЕО на Съвета от 29 юни 1998 г. за консултирането на националните власти с Европейската централна банка по отношение на проектите за законодателни разпоредби^[24] от държавите членки изрично се изисква да предприемат необходимите мерки, за да гарантират изпълнението на това задължение.

2.2.3 Независимост на НЦБ

Що се отнася до независимостта на централните банки, националното законодателство на държавите членки, които се присъединиха към ЕС през 2004 г., 2007 г. и 2013 г., трябваше да се промени така, че да отговаря на съответните разпоредби в Договора и Устава и да влезе в сила съответно на 1 май 2004 г., 1 януари 2007 г. и 1 юли 2013 г.^[25] Швеция трябваше да направи необходимите изменения до датата на създаване на ЕСЦБ – 1 юни 1998 г.

Независимост на централната банка

През ноември 1995 г. ЕПИ разработи списък с критерии за независимост на централната банка (подробно изложени по-късно в Доклада за конвергенцията от 1998 г.), въз основа на който тогава се оценяваше националното законодателство на държавите членки и в частност се оценяваха устройствените закони на НЦБ. Понятието „независимост на централната банка“ включва няколко вида независимост, които следва да се оценяват поотделно, а именно: функционална, институционална, персонална и финансова независимост. В приетите през последните няколко години становища на ЕЦБ допълнително е усъвършенстван анализът на тези аспекти на независимостта на централната банка. Те представляват основа за оценяване на степента на конвергенция между националното законодателство на държавите членки с дерогация и разпоредбите на Договорите и Устава.

Функционална независимост

Независимостта на централната банка не е самоцел, а средство за постигане на ясно дефинираната цел, която има приоритет пред всички останали. Функционалната независимост изисква основната цел на всяка НЦБ да бъде ясно определена и законово обоснована и напълно да съответства на залегналата в Договора основна цел – поддържането на ценова стабилност. За постигането на тази цел на НЦБ се предоставят необходимите средства и инструменти, за да могат те да я реализират независимо от всеки друг орган. Предвиденото в Договора изискване за независимост на централната банка отразява общоприетия възглед, че основната цел – ценовата стабилност – е най-лесно постижима от напълно независима институция с точно определени правомощия. Независимостта на централната банка е в пълно съответствие с възложената на НЦБ отговорност за взетите от нея решения, което е важен аспект от укрепването на доверието в статута ѝ на независима институция. Това включва прозрачност и диалог с трети страни.

Що се отнася до сроковете, Договорът не уточнява кога НЦБ на държавите членки с дерогация трябва да постигнат съответствие с основната цел за ценова стабилност, залегнала в член 127, параграф 1 и член 282, параграф 2 от Договора и в член 2 от Устава. За държавите членки, присъединили се към ЕС след датата на приемане на еврото в ЕС, не е ясно дали това задължение следва да е валидно от датата на присъединяване или от датата на приемане от тях на еврото. Тъй като член 127, параграф 1 от Договора е неприложим към държавите членки с дерогация (виж член 139, параграф 2, буква „в“ от Договора), към тях се прилага член 2 от Устава (виж член 42.1 от Устава). ЕЦБ застъпва становището, че задължението на НЦБ да приемат за своя основна цел ценовата стабилност е валидно за Швеция от 1 юни 1998 г., а от 1 май 2004 г., 1 януари 2007 г. и 1 юли 2013 г. – за държавите членки, присъединили се към ЕС на тези дати. Това становище се основава на факта, че един от водещите принципи на ЕС, а именно ценовата стабилност (член 119 от Договора), е приложим и към държавите членки с дерогация. То се базира също на целта на Договора – всички държави членки да се стремят към постигане на макроикономическа конвергенция, включително ценова стабилност, което е и предназначението на тези редовни доклади на ЕЦБ и на Европейската комисия. Това заключение почива и на основния аргумент за независимостта на централната банка, която е оправдана само ако общата цел за ценова стабилност има приоритет.

Оценяването на държавите в настоящия доклад се базира на изводите относно момента, от който е валидно задължението на НЦБ на държавите членки с дерогация да приемат ценовата стабилност за своя основна цел.

Институционална независимост

Принципът на институционалната независимост изрично се упоменава в член 130 от Договора и в член 7 от Устава. С техните разпоредби се забранява на НЦБ и на членовете на органите им за вземане на решения да искат или приемат указания от институциите или органите на ЕС, от някое правителство на държава членка или от който и да било друг орган. Освен това се забранява на институциите, органите, службите или агенциите на ЕС, както и на правителствата на държавите членки да се опитват да оказват влияние върху онези членове на органите на НЦБ за вземане на решения, чиито решения е възможно да се отразят върху изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи на НЦБ. За да отразява дадено национално законодателство член 130 от Договора и член 7 от Устава, то трябва да включва двете забрани и да не стеснява приложното им поле.^[26] Признаването на такава независимост на централните банки няма за последица освобождаването им от всички правни норми или предпазването им от всякакъв вид законодателство.^[27]

Независимо дали НЦБ е създадена като държавен орган, като специален публичноправен орган или просто като публично акционерно дружество, по силата на самото отношение на собственост съществува риск от оказване на натиск от страна на собственика при вземането на решения във връзка със свързани с ЕСЦБ задачи.^[28] Упражняването на такова влияние посредством правата на акционерите или по друг начин може да накърни независимостта на НЦБ и следователно трябва да бъде законово ограничено.

Необходимо е правната рамка за дейността на централната банка да осигури стабилна и дълготрайна основа за нейното функциониране. Правна рамка, допускаща чести промени в институционалното устройство на НЦБ, които оказват влияние върху стабилността ѝ в организационно или управленско отношение, може да се отрази негативно върху институционалната независимост на НЦБ.^[29]

Институционалната независимост следва да се зачита и в извънредни случаи. Само когато са изпълнени условията по член 347 от Договора, националните органи може да имат основание да упражняват временно и по изключение правомощия, които са от изключителната компетентност на ЕСЦБ. Критичният момент за тази оценка е моментът на приемане на мярката. Поради изключителния характер на член 347 от Договора държавите членки следва да се въздържат от приемане на превантивно законодателство при липса на условията, предвидени в член 347 от Договора.^[30]

Забрана за даване на указания

Правата на трети страни да дават указания на НЦБ, на техните органи за вземане на решения или на членовете на тези органи са несъвместими с Договора и Устава, когато засягат задачи, свързани с ЕСЦБ.

Всякакво участие на НЦБ в прилагането на мерки за укрепване на финансовата стабилност трябва да съответства на Договора, т.е. необходимо е НЦБ да функционира по начин, който е в пълно съответствие с нейната функционална, институционална и финансова независимост, така че да се гарантира точното изпълнение на нейните задачи съгласно Договора и Устава.^[31] В степента, в която националното законодателство предвижда за НЦБ роля, надхвърляща консултативните ѝ функции и изискваща от нея да поема допълнителни задачи, трябва да бъде гарантирано, че в оперативен или финансов аспект те няма да повлияят върху възможностите на НЦБ да изпълнява свързани с ЕСЦБ задачи.^[32] Освен това при включването на представители на НЦБ в надзорни органи за колективно вземане на решения или в други органи трябва да се отделя дължимото внимание на опазването на персоналната независимост на членовете на органите на НЦБ за вземане на решения.^[33]

Забрана за одобряване, спиране, отмяна или отлагане на решения

Несъвместими с Договора и Устава са права на трети страни да одобряват, спират, отменят или отлагат решения на НЦБ, когато те засягат задачи, свързани с ЕСЦБ.^[34]

Забрана за цензуриране на решения на правно основание

Право на други органи освен независимия съд да цензурират на правно основание решения, свързани с изпълнението на засягащи ЕСЦБ задачи, е несъвместимо с Договора и Устава, тъй като изпълнението на такива задачи не може да бъде преразглеждано на политическо равнище. Право на управител на НЦБ да спира на правно основание прилагането на решение, взето от ЕСЦБ или от орган на НЦБ за вземане на решения, и впоследствие да го внася за окончателно решаване от политически орган би било равнозначно на искане на указания от трети страни.

Забрана за участие с право на глас в органи на НЦБ за вземане на решения

Несъвместимо с Договора и Устава е участие с право на глас на представители на трети страни в органи на НЦБ за вземане на решения по въпроси, засягащи изпълнението от НЦБ на свързани с ЕСЦБ задачи, дори ако този глас не е решаващ. Подобно участие, дори без право на глас, е несъвместимо с Договора и Устава, ако противоречи на изпълнението от съответните органи за вземане на решения на свързани с ЕСЦБ задачи или застрашава спазването на режима на поверителност в ЕСЦБ.^[35]

Забрана за предварителни консултации относно решение на НЦБ

Изрично законово задължение на НЦБ предварително да се консултират с трети страни относно свое решение им осигурява формален механизъм за влияние върху крайното решение и поради това е несъвместимо с Договора и Устава.

В същото време обаче диалог между НЦБ и трети страни, включително по силата на законови задължения за предоставяне на информация и обмен на мнения, е съвместим с независимостта на централната банка, при условие че:

• не води до накърняване на независимостта на членовете на органите на НЦБ за вземане на решения;
• напълно се зачита специалният статут на управителя в качеството му на член на органите на ЕЦБ за вземане на решения; и
• е спазено изискването за поверителност, произтичащо от Устава.^[36]

Освобождаване от отговорност на членовете на органите на НЦБ за вземане на решения

Законови разпоредби относно освобождаването от отговорност на членове на органите на НЦБ за вземане на решения (например във връзка с финансовите отчети) от страна на трети страни (например правителства) следва да съдържат достатъчни правни гаранции, че това правомощие няма да накърни компетенциите на отделните членове на НЦБ да вземат самостоятелно решения, свързани с отнасящи се до ЕСЦБ задачи (или да прилагат решения, взети на равнище ЕСЦБ). Препоръчително е включването в устройствените закони на НЦБ на изрична разпоредба в този смисъл.

Персонална независимост

Независимостта на централната банка е защитена допълнително и от разпоредба в Устава, с която се гарантира несменяемост на членовете на органите на ЕЦБ за вземане на решения в рамките на техния мандат. Управителите на НЦБ са членове на Генералния съвет на ЕЦБ и стават членове на Управителния съвет след приемането на еврото от техните държави членки. Управителите на НЦБ не могат да се считат за представители на държава членка, когато изпълняват задълженията си като членове на Управителния съвет или на Генералния съвет на ЕЦБ.^[37] Съгласно член 14.2 от Устава устройствените закони на НЦБ следва по-конкретно да предвиждат най-малко петгодишен мандат за управител на централна банка. Освен това той защитава управителите от произволно освобождаване от длъжност, като предвижда, че те могат да бъдат освободени от длъжност само ако вече не отговарят на условията, необходими за изпълнение на задълженията им, или ако са били признати за виновни за сериозно нарушение. В такива случаи член 14.2 от Устава предвижда възможност за сезиране на Съда на Европейския съюз, който има правомощието да отмени националното решение за освобождаване на управител от длъжност.^[38] Отстраняването от длъжност на управител може фактически да бъде равносилно на освобождаването му от длъжност по смисъла на член 14.2 от Устава.^[39] Както е посочено по-долу, устройствените закони на НЦБ следва да съответстват на тази разпоредба.

Член 130 от Договора забранява национални правителства и органи да въздействат върху членове на органите на НЦБ за вземане на решения при изпълнението на техните задачи. По-конкретно, държавите членки не трябва да се опитват да въздействат върху членове на органите на НЦБ за вземане на решения чрез засягаща тяхното възнаграждение промяна на националното законодателство, каквато по принцип трябва да се прилага само за бъдещи назначения.^[40]

Минимална продължителност на мандата на управителите

Съгласно член 14.2 от Устава устройствените закони на НЦБ трябва да предвиждат най-малко петгодишен мандат за управител. Не се изключват по-дълги мандати, а при безсрочен мандат не се изисква изменение на устройствените закони, ако основанията за освобождаване на управител от длъжност съответстват на предвидените в член 14.2 от Устава. По-кратки периоди се считат за неоснователни, дори ако се прилагат за преходен период.^[41] Национално законодателство, предвиждащо възраст за задължително пенсиониране, следва да гарантира, че пенсионната възраст няма да доведе до прекъсване на минималния срок на мандата, предвиден в член 14.2 от Устава, който има по-голяма юридическа сила от задължителната пенсионна възраст, когато се прилага за управител.^[42] Когато се изменят устройствените закони на НЦБ, актът за изменение следва да гарантира сигурността на мандата на управителя и на други членове на органите за вземане на решения, които участват в изпълнението на задачи, свързани с ЕСЦБ.^[43]

Основания за освобождаване от длъжност на управители

Устройствените закони на НЦБ следва да гарантират, че управителите не могат да бъдат освобождавани от длъжност на други основания освен посочените в член 14.2 от Устава. Целта на изискването по този член е да се попречи на органите, участващи в назначаването на управители, по-специално на съответното правителство или парламент, произволно да уволнят управител. Устройствените закони на НЦБ следва или да се позовават на член 14.2 от Устава, да включват неговите разпоредби и да посочват техния произход, да заличават всяка несъвместимост с основанията за освобождаване от длъжност, несъвместими със залегналите в член 14.2 от Устава, или да не упоменават никакви основания за освобождаване от длъжност (тъй като член 14.2 е пряко приложим).^[44] След като бъдат избрани или назначени, управителите не могат да бъдат освобождавани при условия, различни от залегналите в член 14.2 от Устава, дори ако не са пристъпили към изпълнение на своите задължения. Тъй като условията, при които управител може да бъде освободен от длъжност, са автономни понятия от общностното право, тяхното приложение и тълкуване не зависи от националния контекст.^[45] В крайна сметка Съдът на Европейския съюз в рамките на правомощията си по член 14.2, втора алинея от Устава трябва да провери дали взетото решение за освобождаване от длъжност на управител на национална централна банка се базира на достатъчно данни, че той е извършил сериозно нарушение, което може да обоснове такава мярка.^[46]

Гаранции за несменяемост по време на мандата и основания за освобождаване от длъжност на различни от управителя членове на органите на НЦБ за вземане на решения, които участват в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи

Прилагането на същите правила за гарантиране на несменяемостта по време на мандата и на основанията за освобождаване от длъжност на управител по отношение на други членове на органите на НЦБ за вземане на решения, участващи в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи, ще защитава също и персоналната независимост на тези лица.^[47] Разпоредбите на член 14.2 от Устава не ограничават гаранциите за несменяемост в рамките на мандата до управителите, докато член 130 от Договора и член 7 от Устава се отнасят за „членовете на органите за вземане на решения“ на НЦБ, а не специално за управителите. Това се отнася по-конкретно за случаите, в които управителят е „пръв сред равни“, имащи еднакво на неговото право на глас, както и когато други такива членове участват в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи.

Право на съдебен контрол

Членовете на органите на НЦБ за вземане на решения трябва да имат право да обжалват всяко решение за освобождаването им от длъжност пред независима съдебна инстанция, за да се ограничи възможността за политически мотивирана преценка на основанията за такова решение.

Член 14.2 от Устава постановява, че управители на НЦБ, които са били освободени от длъжност, могат да сезират за това решение Съда на Европейския съюз. Националното законодателство следва или да се позове на Устава, или да премълчи правото да бъде сезиран Съдът на Европейския съюз с такова решение (тъй като член 14.2 от Устава е пряко приложим). Съдът на Европейския съюз има правомощието да отмени националната мярка за уволнение, ако се установи, че тя противоречи на общностното право.^[48]

Националното законодателство следва също да предвижда право на съдебен контрол от страна на националните съдилища върху решенията за освобождаване на всеки друг член на органите на НЦБ за вземане на решения, участващ в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи. Това право може да бъде уредено или в общ закон, или под формата на специална разпоредба. Въпреки че то може да се прилага съгласно общото право, от съображения за правна сигурност е препоръчително специално да се предвиди такова право на съдебен контрол.

Гаранции срещу конфликт на интереси

Персоналната независимост изисква също да се гарантира, че не възниква конфликт на интереси между задълженията на членовете на органите на НЦБ за вземане на решения, участващи в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи, по отношение на съответните им НЦБ (и на управителите във връзка с ЕЦБ), и всички други функции, които тези членове на органите за вземане на решения могат да изпълняват и които могат да застрашат персоналната им независимост.^[49] По принцип членството в орган на НЦБ за вземане на решения, участващ в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи, е несъвместимо с упражняването на други функции, които могат да породят конфликт на интереси. В частност членовете на органите за вземане на решения не могат да заемат длъжности или да имат участия, които могат да окажат влияние върху тяхната дейност, независимо дали в качеството им на служители на изпълнителната или на законодателната власт, или в регионална или местна администрация, или чрез участие в предприятия. Особено внимание следва да се обърне на предотвратяването на потенциален конфликт на интереси от страна на членове на органите за вземане на решения, които нямат изпълнителни правомощия.

Финансова независимост

Общата независимост на дадена НЦБ би била застрашена, ако тя не може да има независим достъп до достатъчно финансови ресурси за упражняване на своя мандат, т.е. за изпълнение на свързаните с ЕСЦБ задачи, изискващи се от нея съгласно Договора и Устава.^[50]

Когато е приложимо, държавите членки нямат право да допускат техните НЦБ да попадат в ситуация на недостиг на финансови средства и недостатъчен нетен собствен капитал^[51] за изпълнение на техните задачи, свързани с ЕСЦБ или с Евросистемата. Следва да се отбележи, че членове 28.1 и 30.4 от Устава осигуряват възможност ЕЦБ да поиска допълнително от НЦБ да извършват вноски в капитала на ЕЦБ, както и допълнително да ѝ прехвърлят валутни резерви.^[52] Нещо повече, член 33.2 от Устава предвижда,^[53] че в случай на претърпяна от ЕЦБ загуба, която не може да бъде изцяло компенсирана от общия резервен фонд, Управителният съвет на ЕЦБ може да реши да компенсира оставащата загуба от паричния доход за съответната финансова година пропорционално и до размера на сумите, разпределени на НЦБ. Принципът на финансова независимост означава, че съответствието с тези разпоредби изисква от НЦБ да бъдат в състояние да изпълняват без ущърб своите функции.

Освен това той изисква НЦБ да имат достатъчно възможности да изпълняват не само свързаните с ЕСЦБ задачи, но и своите национални задачи (например надзора върху финансовия сектор, финансирането на своята администрация и собствените си действия, предоставянето на спешна помощ за осигуряване на ликвидност^[54]).

Поради гореспоменатите причини финансовата независимост предполага също, че НЦБ трябва винаги да бъдат достатъчно капитализирани. По-конкретно, трябва да се избягват случаи, когато за продължителен период от време нетният собствен капитал на НЦБ е под равнището на нормативно изискуемия капитал или дори е с отрицателна стойност, включително когато се отчитат загуби, надхвърлящи равнището на капитала и резервите.^[55],[56] Такива случаи може да повлияят отрицателно върху способността на НЦБ да изпълняват както свързаните с ЕСЦБ, така и националните си задачи. Нещо повече, такава ситуация може да засегне доверието в паричната политика на Евросистемата. По тези причини, в случай че нетно собственият капитал на НЦБ спадне под равнището на нормативно изискуемия капитал или дори достигне отрицателна стойност, от съответните държави членки се изисква в приемлив срок да осигурят на НЦБ необходимия капитал най-малко до равнището на нормативно изискуемия, така че да има съответствие с принципа на финансова независимост. Що се отнася до ЕЦБ, значимостта на този въпрос вече беше призната от Съвета с приемането на Регламент (ЕО) № 1009/2000 на Съвета от 8 май 2000 г. относно увеличаването на капитала на Европейската централна банка.^[57] Той даде възможност на Управителния съвет на ЕЦБ да вземе решение за реално увеличение на капитала на ЕЦБ, за да се поддържа адекватността на капиталовата база в подкрепа на операциите на ЕЦБ;^[58] НЦБ следва да имат финансова възможност да реагират на такова решение на ЕЦБ.

Принципът за финансова независимост на НЦБ трябва да бъде оценяван според това дали трети страни могат пряко или косвено да упражняват влияние не само върху задачите на НЦБ, но и върху нейната способност да изпълнява мандата си както оперативно с оглед на човешките ресурси, така и финансово в смисъл на достатъчен финансов ресурс. Особено важни в това отношение са изложените по-долу аспекти на финансовата независимост.^[59] Точно тези елементи на финансовата независимост правят НЦБ най-уязвими за влияние отвън.

Съставяне на бюджета

Правомощия на трети страни да определят или да влияят върху бюджета на НЦБ са несъвместими с финансовата ѝ независимост, освен ако със закон не е предвидена предпазна клауза, според която такива правомощия не засягат финансовите средства, необходими за изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи на НЦБ.^[60]

Правила за финансова отчетност

Финансовите отчети се изготвят или според общите правила за финансова отчетност, или съгласно правилата, определени от органите на НЦБ за вземане на решения. Ако вместо това такива правила са определени от трети страни, те като минимум трябва да са съобразени с предложенията на органите на НЦБ за вземане на решения.

Годишният финансов отчет се приема от органите на НЦБ за вземане на решения, подпомагани от независими одитори, и може да подлежи на последващо одобрение от трети страни (например правителство или парламент). Органите на НЦБ за вземане на решения следва да са в състояние независимо и професионално да вземат решения, свързани с изчисляването на печалбата.

Когато операциите на дадена НЦБ подлежат на контрол от страна на сметна палата или друг подобен орган, оправомощен да контролира използването на публичните финанси, обхватът на контрола трябва да бъде ясно определен с правна рамка,^[61] без да се накърнява дейността на независимите външни одитори на НЦБ;^[62] освен това съгласно принципа на институционална независимост този орган трябва да спазва забраната за даване на указания на НЦБ и нейните органи за вземане на решения и не бива да се намесва при изпълнението от НЦБ на задачи, свързани с ЕСЦБ.^[63] Одитът от страна на държавна институция следва да се извършва на неполитическа, независима и чисто професионална основа.^[64]

Разпределение на печалбата, капитал и финансови провизии на НЦБ

Що се отнася до разпределението на печалбата, устройствените закони на НЦБ могат да предвиждат начина за разпределение на печалбата. При липса на такива разпоредби решението относно разпределението на печалбата следва да бъде прието от органите на НЦБ за вземане на решения въз основа на професионални критерии и не може да бъде предмет на преценка от трети страни, освен ако не съществува изрична предпазна клауза за неприкосновеност на финансовите средства, необходими за изпълнението от НЦБ на свързани с ЕСЦБ задачи, както и на нейните национални задачи.^[65]

Печалбата може да се внесе в държавния бюджет единствено, след като се покрият натрупаните загуби от предходни години^[66] и се заделят финансови провизии, за които се счита, че са необходими, за да се запази реалната стойност на капитала и активите на НЦБ. Не са разрешени временни или специални законодателни мерки, равнозначни на указания към НЦБ във връзка с разпределението на нейната печалба.^[67] Подобно на това данък върху нереализирани капиталови печалби на НЦБ също би накърнил принципа на финансова независимост.^[68]

Държава членка не може да наложи намаляване на капитала на НЦБ без предварително съгласие на органите на НЦБ за вземане на решения, което трябва да има за цел да гарантира, че тя си запазва достатъчно финансови средства за изпълнение на своите правомощия като член на ЕСЦБ съгласно член 127, параграф 2 от Договора и съгласно Устава. По същата причина всички промени в правилата за разпределение на печалбата на НЦБ следва да се предприемат и одобряват само в тясно сътрудничество с НЦБ, която разполага с най-добрите възможности да оцени необходимото равнище на резервния си капитал.^[69] Що се отнася до финансовите провизии или буфери, НЦБ трябва да могат да задèлят по свое усмотрение финансови провизии, за да запазят реалната стойност на капитала и активите си. Също така държавите членки не могат да възпрепятстват НЦБ да натрупват резервен капитал до равнище, което е необходимо за членовете на ЕСЦБ да изпълняват своите задачи.^[70]

Финансова отговорност на надзорните органи

В повечето държави членки органите за финансов надзор са част от техните НЦБ. Това не е проблематично, когато такива органи подлежат на решения, вземани самостоятелно от НЦБ. Ако обаче със закон е предоставена самостоятелност на органите за финансов надзор при вземането на решения, важно е да се гарантира, че приетите от тях решения не застрашават финансовите средства на НЦБ като цяло. В такива случаи националното законодателство следва да оправомощи НЦБ с окончателния контрол върху всяко решение, взето от надзорните органи, което би могло да засегне независимостта на НЦБ и по-специално финансовата ѝ независимост.^[71]

Самостоятелност при решаването на кадрови въпроси

Държавите членки нямат право да накърняват възможностите на НЦБ да наемат и задържат на работа квалифицирани служители, необходими им за независимото изпълнение на задачите, възложени им по силата на Договора и Устава.^[72] Не бива също да се допуска НЦБ да имат ограничен или да нямат никакъв контрол върху своите служители, както и правителствата на държавите членки да могат да влияят върху кадровата политика на НЦБ.^[73] Всички решения за изменение на законодателни разпоредби относно възнагражденията на членове на органите на НЦБ за вземане на решения и на техните служители трябва да се вземат при тясно и ефикасно взаимодействие с тях,^[74] като се отчита виждането им, за да се гарантира запазването на способността на НЦБ да изпълняват независимо своите задачи.^[75] Самостоятелността по кадрови въпроси обхваща и въпросите, свързани с пенсиите на персонала. Освен това изменения, които водят до намаляване на възнагражденията на персонала на НЦБ, не трябва да накърняват правомощията на НЦБ да управляват собствените си финансови ресурси, включително средствата, получени в резултат от намаляване на изплащаните от тях трудови възнаграждения.^[76]

Собственост и право на собственост

Право на трети страни да се намесват или да дават указания на НЦБ във връзка с притежаваната от нея собственост е несъвместимо с принципа на финансова независимост.

2.2.4 Поверителност

Задължението на служителите на ЕЦБ и НЦБ и на членовете на управителните органи на ЕЦБ и НЦБ за спазване на професионална тайна съгласно член 37 от Устава може да послужи като основание за подобни разпоредби в устройствените закони на НЦБ или в законодателството на държавите членки. Върховенството на правото на ЕС и приетите въз основа на него правила означават също, че по отношение на достъпа на трети страни до документи националното право трябва да е съобразено със съответните разпоредби в правото на ЕС, включително член 37 от Устава, и не бива да нарушава режима на поверителност в ЕСЦБ.^[77] Достъпът на държавна сметна палата или друг подобен орган до поверителна информация и документи на НЦБ следва да бъде ограничен до това, което е необходимо за изпълнение на законоустановените задачи на органа, получаващ информацията, и да не накърнява независимостта и режима на поверителност в ЕСЦБ, на който подлежат членовете на органите на НЦБ за вземане на решения и нейните служители.^[78] НЦБ трябва да гарантират, че тези органи опазват поверителността на информацията и документите, разкривани на равнище, съответстващо на това, което се прилага от НЦБ.

2.2.5 Забрана за парично финансиране и привилегирован достъп

Що се отнася до забраната за парично финансиране и привилегирован достъп, националното законодателство на държавите членки, които се присъединиха към ЕС през 2004 г., 2007 г. и 2013 г., трябваше да се промени така, че да отговаря на съответните разпоредби от Договора и Устава и да влезе в сила съответно на 1 май 2004 г., 1 януари 2007 г. и 1 юли 2013 г. Швеция трябваше да въведе в действие необходимите промени до 1 януари 1995 г.

Забрана за парично финансиране

Член 123, параграф 1 от Договора забранява предоставянето на овърдрафт или други видове кредитни улеснения от ЕЦБ или НЦБ в полза на институциите, органите, службите или агенциите на ЕС, на централното управление, регионалните, местните или други органи на публичната власт, на други органи, регулирани от публичното право, или на публични предприятия на държавите членки.

Забранява се също прякото закупуване от страна на ЕЦБ или НЦБ на дългови инструменти на такива предприятия от публичния сектор. В Договора е предвидено едно изключение от тази забрана за парично финансиране: тя не се прилага спрямо кредитни институции – публична собственост, които в контекста на предоставянето на резерви от страна на централните банки следва да бъдат третирани по същия начин, както частните кредитни институции (член 123, параграф 2 от Договора). Освен това ЕЦБ и НЦБ могат да действат като фискални агенти в полза на горепосочените субекти на публичното право (член 21.2 от Устава). Приложното поле на забраната за парично финансиране се уточнява допълнително в Регламент (ЕО) № 3603/93 на Съвета от 13 декември 1993 г. за формулиране на дефинициите за прилагане на забраните, посочени в член 104 и член 104б, параграф 1 от Договора,^[79] съгласно които забраната обхваща всякакъв вид финансиране на задължения на публичния сектор към трети страни.

Забраната за парично финансиране е от изключително значение, за да се гарантира, че не е застрашена основната цел на паричната политика, а именно поддържането на ценова стабилност. Нещо повече, финансирането на публичния сектор от страна на централна банка намалява натиска за спазване на бюджетната дисциплина. Следователно забраната трябва да се тълкува разширително, за да се осигури точното ѝ прилагане, само с отделни ограничени изключения, съдържащи се в член 123, параграф 2 от Договора и в Регламент (ЕО) № 3603/93. Ето защо, щом член 123, параграф 1 от Договора се отнася точно за „кредитни улеснения“, т.е. със задължение за възстановяване на средствата, забраната се прилага с още по-голямо основание по отношение на други форми на финансиране, т.е. без задължение за възстановяване.

Принципната позиция на ЕЦБ по съответствието на националното законодателство със забраната е разработена първоначално в рамките на консултации на ЕЦБ с държавите членки относно национални законопроекти съгласно член 127, параграф 4 и член 282, параграф 5 от Договора.^[80]

Национално законодателство относно забраната за парично финансиране

В случаите, когато национална правна норма отразява член 123 от Договора или Регламент (ЕО) № 3603/93, тя не може да стеснява приложното поле на забраната за парично финансиране, нито да разширява предвидените от правото на ЕС изключения. Например национално законодателство, предвиждащо финансиране от НЦБ в държава членка на финансови ангажименти към международни финансови институции или към трети държави, принципно е несъвместимо със забраната за парично финансиране. Като изключение Регламент (EО) № 3603/93 разрешава финансиране от НЦБ на задължения на публичния сектор към МВФ, при условие че водят до чуждестранни вземания, които притежават всички характеристики на резервни активи.^[81] Съответните характеристики, които определят качеството на вземанията като резервни активи, се отнасят до тяхната наличност при поискване във връзка с необходимост от финансиране на платежния баланс и за други свързани с това нужди, което означава, че кредитното качество и ликвидността на вземанията трябва да са гарантирани.^[82]

Финансиране на публичния сектор или на негови задължения към трети страни

Националното законодателство не може да изисква от НЦБ да финансира изпълнението на функции от страна на други органи от публичния сектор или задължения на публичния сектор към трети страни. Това е еднакво приложимо и към възлагането на нови задачи на НЦБ. За тази цел е нужно да се прецени във всеки конкретен случай дали задачата, която ще бъде възложена на НЦБ, може да се квалифицира като задача на централната банка или на правителството, т.е. задача, чието изпълнение е отговорност на правителството.^[83] Иначе казано, необходими са достатъчни гаранции, за да не се допусне заобикаляне на целта на забраната за парично финансиране. Управителният съвет одобри критерии, определящи кои случаи може да се разглеждат като попадащи в обхвата на задълженията на публичния сектор по смисъла на Регламент (ЕО) № 3603/93, или, с други думи, какво представлява задача на правителството.^[84] За да се осигури спазването на забраната за парично финансиране, НЦБ следва да получи пълно и адекватно заплащане за нова възложена ѝ задача, която: а) не е задача на централната банка или действие, което улеснява изпълнението на задача на централната банка; или б) е свързана със задача на правителството и се изпълнява в интерес на правителството.^[85] Съществени критерии за определяне на дадена нова задача като задача на правителството са: а) нетипичният ѝ характер; б) фактът, че тя е възложена от името и изключително в интерес на правителството; и в) нейното въздействие върху институционалната, финансовата и персоналната независимост на НЦБ. По-конкретно, дадена задача може да се квалифицира като задача на правителството, ако изпълнението ѝ отговаря на едно от следните условия: а) поражда неразрешимо противоречие със съществуващи задачи на централната банка; б) не е съобразена с финансовия или организационния капацитет на НЦБ; в) не се вписва в институционалната структура на НЦБ; г) крие сериозни финансови рискове; и д) излага членовете на органите на НЦБ за вземане на решения на политически риск, който е непропорционален и също може да се отрази негативно върху тях от гледна точка на персоналната им независимост.^[86]

Някои от новите задачи, възложени на НЦБ, които ЕЦБ счита, че са на правителството, са: а) задачи, свързани с финансиране на фондове за преструктуриране или финансови споразумения, както и схеми за гарантиране на депозити или за обезщетяване на инвеститори;^[87] б) задачи, свързани със създаването на централен регистър на номерата на банковите сметки;^[88] в) задачи на кредитен посредник;^[89] г) задачи, свързани със събирането, съхраняването и обработката на данни, подпомагащи изчисляването на трансфери на застрахователни премии;^[90] д) задачи, свързани със защита на конкуренцията на пазара на ипотечни кредити;^[91] е) задачи, свързани с предоставяне на средства на органи, които са независими от НЦБ и осъществяват дейност от името на правителството;^[92] ж) задачи на информационен орган с цел улесняване на презграничното събиране на вземания по граждански и търговски дела;^[93] з) задачи, свързани със създаването на база данни за застрахователни искове;^[94] и) задачи по извършването на научни анализи от името и в полза на държавни институции;^[95] и к) задачи, свързани с боеготовността за национална отбрана, които надхвърлят задачите на централната банка по вътрешно планиране при извънредни ситуации.^[96] За разлика от тях задачи на централната банка могат наред с другото да бъдат и надзорни^[97] или свързани с надзора задачи, като тези по защита на потребителите в сферата на финансовите услуги^[98] или по спазването от кредитните институции на изискванията за преструктуриране на кредити;^[99] надзор върху дружествата за придобиване на кредити^[100] или дружествата за финансов лизинг;^[101] надзор върху доставчиците на потребителски кредити и кредитните посредници;^[102] лицензиране и надзор върху доставчиците на микрокредити;^[103] надзор върху агенциите за кредитна информация;^[104] надзор върху администраторите на референтни лихвени проценти;^[105] надзорни задачи по гарантиране на съответствие със законодателството на ЕС в областта на инвестиционните услуги и продукти;^[106] задачи, свързани с надзора върху платежни схеми;^[107] задачи по надзора върху правилата, свързани с Единната зона за плащания в евро (СЕПА);^[108] задачи, свързани с надзора върху емитирането от кредитни институции на обезпечени облигации;^[109] задачи по прилагането и спазването на законодателството на ЕС относно платежните сметки;^[110] административни задачи по преструктуриране, свързани с управлението на схеми за гарантиране на депозити или защита на инвеститори^[111], или задачи, свързани с функционирането и управлението на кредитните регистри.^[112]

Освен това НЦБ не може да предоставя мостово финансиране, за да даде възможност на държава членка да изпълни задълженията си във връзка с държавни гаранции по банкови задължения.^[113] Също така разпределянето на печалба на НЦБ, която не е била цялостно реализирана, отчетена и одитирана, е в разрез със забраната за парично финансиране. В съответствие със забраната за парично финансиране сумата, разпределена за държавния бюджет съобразно приложимите правила за разпределение на печалбата, не може дори частично да бъде изплатена от резервния капитал на НЦБ. Ето защо правилата за разпределение на печалбата не трябва да засягат резервния капитал на НЦБ. Нещо повече, когато активи на НЦБ се прехвърлят на държавата, те трябва да бъдат заплатени по пазарна стойност, а прехвърлянето и заплащането им се извършват едновременно.^[114]

По подобен начин не се разрешава намеса при изпълнението на други задачи на Евросистемата, като управление на валутните резерви, чрез въвеждане на данъчно облагане на предполагаеми, но нереализирани капиталови печалби, тъй като това би било форма на кредитиране на публичния сектор от страна на централната банка посредством предварително разпределение на бъдеща несигурна печалба.^[115]

Поемане на задължения на публичния сектор

Национално законодателство, което в резултат от реорганизация на национално равнище на определени задачи и отговорности (например прехвърляне на НЦБ на определени надзорни функции, изпълнявани преди това от държавата или от независими публични власти или органи) изисква от НЦБ да поеме задълженията на независим до този момент орган на публичната власт, без изцяло да освобождава НЦБ от всички финансови задължения, произтичащи от предишните действия на този орган, се счита за несъвместимо със забраната за парично финансиране.^[116] Аналогично, национално законодателство, което в множество случаи изисква от НЦБ да получи одобрение от правителството, преди да предприеме действия по преструктуриране, но не ограничава отговорностите на НЦБ по отношение на собствените ѝ административни актове, би било несъвместимо със забраната за парично финансиране.^[117] По същата логика национално законодателство, което изисква от НЦБ да плаща обезщетение за вреди, би противоречало на тази забрана, доколкото води до поемане от НЦБ на задължения на държавата.^[118]

Финансово подпомагане на кредитни и/или финансови институции

Национално законодателство, което предвижда НЦБ самостоятелно и изцяло по своя преценка да финансира кредитни институции, освен във връзка със задачи, свързани с дейността на централната банка (като парична политика, платежни системи или временни операции за ликвидна помощ), и по-специално да подпомага кредитни и/или други финансови институции в несъстоятелност, би било несъвместимо със забраната за парично финансиране.

Това се отнася особено за подпомагането на кредитни институции в несъстоятелност. Доводът е, че финансирайки кредитна институция в несъстоятелност, НЦБ би поела задача на правителството.^[119] Същите съображения са приложими и спрямо финансирането от Евросистемата на кредитна институция, която е била рекапитализирана с цел да възстанови платежоспособността си, посредством директно пласиране на емитирани от правителството дългови инструменти (наричани по-нататък облигации за рекапитализация), когато липсват алтернативни пазарни източници на финансиране и когато такива облигации се използват като обезпечение. В случай на рекапитализиране от държавата на кредитна институция посредством директно пласиране на облигации за рекапитализация последващото използване на такива облигации като обезпечение при операции на централната банка по предоставяне на ликвидност предизвиква опасения, че е налице парично финансиране.^[120] Спешната помощ за осигуряване на ликвидност, предоставена независимо и изцяло по преценка на НЦБ за платежоспособна кредитна институция, на база обезпечение под формата на държавна гаранция трябва да отговаря на следните критерии: а) да се гарантира, че предоставеният от НЦБ кредит е с възможно най-кратък матуритет; б) да е налице опасност за стабилността на системата; в) да няма съмнения относно правната валидност и приложимост на държавната гаранция съгласно действащото национално законодателство; и г) да няма съмнения относно икономическата целесъобразност на държавната гаранция, която следва да покрива главницата и лихвата по заемите.^[121]

За тази цел следва да се обмисли включване в националното законодателство на позовавания на член 123 от Договора.

Финансово подпомагане на фондове за преструктуриране или финансови споразумения и схеми за гарантиране на влогове или за обезщетяване на инвеститори

Финансирането от НЦБ на фонд за преструктуриране или фонд за гарантиране на депозити, който се квалифицира като „орган, регулиран от публичното право“ по смисъла на член 123, параграф 1 от Договора, е несъвместимо със забраната за парично финансиране. Даден орган се счита за „регулиран от публичното право“, ако притежава всички долуизброени характеристики: a) да е създаден с конкретна цел да задоволява нужди от общ интерес, да няма промишлен или търговски характер; б) да има правосубектност; и в) да е в тясна зависимост от субектите от публичния сектор, посочени в член 123, параграф 1 от Договора. Тясна зависимост от тези субекти от публичния сектор се предполага, когато органът се финансира в по-голямата си част от тях; или е обект на управленски надзор от тях; или има административен, управителен или надзорен съвет, повече от половината от членовете на който са назначени от тях.^[122]

Въпреки че административните задачи за преструктуриране като цяло се считат за свързани с посочените в член 127, параграф 5 от Договора и дори ако финансирането не се предоставя на „орган, регулиран от публичното право“, финансирането на всеки фонд за преструктуриране или финансово споразумение не съответства на забраната за парично финансиране.^[123] Когато национална централна банка действа като орган за преструктуриране, тя в никакъв случай не следва да поема или да финансира каквото и да е задължение на мостова институция или на дружество за управление на активи.^[124] За тази цел в националното законодателство следва да се уточни, че НЦБ няма да поема или да финансира каквито и да било задължения на тези институции.^[125]

Директивата относно схемите за гарантиране на депозити^[126] и Директивата относно схемите за обезщетение на инвеститорите^[127] предвиждат, че разходите за финансирането на схеми за гарантиране на депозити и за обезщетяване на инвеститори следва да се поемат съответно от самите кредитни институции и инвестиционни посредници. С изключение на финансирането на „орган, регулиран от публичното право“, национално законодателство, което предвижда НЦБ да финансира национална схема за гарантиране на депозити за кредитни институции или национална схема за обезщетяване на инвеститори за инвестиционни посредници, би било съвместимо със забраната за парично финансиране само ако финансирането е краткосрочно, предназначено за справяне с извънредни ситуации, съществува опасност за стабилността на системата и решенията се вземат по преценка на НЦБ.^[128] За тази цел следва да се обмисли включване в националното законодателство на позовавания на член 123 от Договора. Упражнявайки правото си да отпуска заем по своя преценка, НЦБ трябва да гарантира, че всъщност не поема задача на правителството.^[129] В частност, подкрепата от централна банка на схеми за гарантиране на депозити не трябва да се превръща в редовна операция за авансово финансиране.^[130]

Функция на фискален агент

Член 21.2 от Устава предвижда, че „ЕЦБ и националните централни банки могат да действат като фискални агенти“ в полза на „институции, органи, служби или агенции на Съюза, органите на централната власт, регионалните, местните или други органи на публичната власт, други органи, регулирани от публичното право, или на публичните предприятия на държавите членки“. Член 21.2 от Устава има за цел да изясни, че след прехвърлянето на компетенциите по паричната политика на Евросистемата НЦБ могат да продължат да предоставят като фискален агент услуги, които обичайно се предоставят на правителства и други публични субекти, без да се нарушава забраната за парично финансиране. В допълнение Регламент (ЕО) № 3603/93 определя редица изрично и тясно дефинирани изключения от забраната за парично финансиране, свързани с функцията на фискален агент, както следва: а) кредити в рамките на деня за публичния сектор са разрешени, при условие че остават ограничени в същия ден и тяхно продължаване е невъзможно;^[131] б) кредитиране на сметката на публичния сектор с чекове, издадени от трети лица, преди банката на издателя да е била дебитирана, е разрешено, ако след получаването на чека е изтекъл определен период от време, съответстващ на обичайния период за събиране на чекове от съответната НЦБ, при условие че всеки оборот, който може да възникне, е по изключение, в малки размери и краткосрочно се усреднява;^[132] и в) притежаването на монети, емитирани и кредитирани от публичния сектор, е разрешено, когато стойността на такива активи остава по-малка от 10% от монетите в обращение.^[133]

Относно функцията на фискален агент националното законодателство трябва по принцип да бъде в съответствие с правото на ЕС и в частност със забраната за парично финансиране.^[134] Предвид ясно изразената в член 21.2 от Устава формулировка на разпоредбата за услугите на фискален агент, която е законова функция, обичайно изпълнявана от НЦБ, предоставянето на услуги на фискален агент от страна на централните банки съответства на забраната за парично финансиране, при условие че тези услуги остават в рамките на функцията на фискален агент и не представляват финансиране от централната банка на задължения на публичния сектор към трети страни или кредитиране от централната банка на публичния сектор извън тясно дефинираните в Регламент (ЕО) № 3603/93 изключения.^[135] Национално законодателство, което позволява на НЦБ да държи депозити на правителството и да обслужва негови сметки, не поражда опасения относно съответствието със забраната за парично финансиране, ако съответните му разпоредби не предвиждат разсрочване на вземания, включително овърнайт овърдрафт. Може обаче да възникнат опасения за спазването на забраната за парично финансиране, ако например националното законодателство предвижда върху депозитите или върху салдата по текущите сметки да се начислява лихва, която е по-висока, а не по-ниска или равна на пазарните лихвени проценти. Олихвяването с по-висок от пазарния лихвен процент всъщност представлява кредит, което противоречи на целта на забраната за парично финансиране, и следователно би могло да накърни целите на забраната. С основно значение е всяко олихвяване на сметка да отразява пазарните параметри и е особено важно обвързването на лихвения процент по депозитите с техния матуритет.^[136] Освен това безвъзмездното предоставяне от НЦБ на услуги като фискален агент не поражда съмнения относно съблюдаването на забраната за парично финансиране, при условие че това са основни услуги на фискален агент.^[137]

Забрана за привилегирован достъп

Член 124 от Договора предписва забраната на „всички необосновани от разумни съображения мерки, които създават привилегирован достъп на институции, органи, служби или агенции на Съюза, органи на централната власт, регионални, местни или други органи на публичната власт, други органи, регулирани от публичното право, или публични предприятия на държавите членки до финансови институции“. Подобно на забраната за парично финансиране, целта на забраната за привилегирован достъп е да насърчи държавите членки да следват разумна бюджетна политика, не допускайки парично финансиране на бюджетни дефицити или привилегирован достъп на органи на публичната власт до финансовите пазари да доведат до прекомерно високи нива на дълга или на дефицита в държавите членки.^[138]

Съгласно член 1, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 3603/93 на Съвета^[139] под привилегирован достъп се разбира всяка законова, подзаконова разпоредба или друг задължителен правен инструмент, приет при упражняването на правомощия на публичната власт, който: а) задължава финансови институции да придобиват или да притежават вземания на институции или органи на ЕС, на централни правителства, на регионални, местни или други публични власти, на други органи, регулирани от публичното право, или на публични предприятия на държавите членки; или б) предоставя данъчни привилегии, които могат да облагодетелстват единствено финансови институции, или финансови предимства, които не съответстват на принципите на пазарната икономика, с цел да бъде окуражено придобиването или притежаването на такива вземания от страна на посочените институции.

В качеството си на органи на публичната власт НЦБ не могат да предприемат мерки за предоставяне на привилегирован достъп на публичния сектор до финансови институции, ако тези мерки не се основават на съображения за благоразумие. Нещо повече, прилаганите от НЦБ правила за мобилизиране или даване в залог на дългови инструменти не трябва да се използват като средство за заобикаляне на забраната за привилегирован достъп.^[140] Законодателството на държавите членки в тази област не може да създава такъв привилегирован достъп.

Съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 3604/93 „съображения за благоразумие“ са тези, които стоят в основата на националните законови и подзаконови разпоредби или административни действия, основани на или в съответствие със законодателството на ЕС и предназначени да спомагат за стабилността на финансовите институции, така че да се засили стабилността на финансовата система като цяло и защитата на клиентите на тези институции. Съображенията за благоразумие целят да гарантират, че банките ще останат платежоспособни по отношение на своите вложители.^[141] В сферата на пруденциалния надзор вторичното законодателство на ЕС съдържа редица изисквания, гарантиращи стабилността на кредитните институции.^[142] „Кредитна институция“ бе определена като предприятие, чиято дейност е да получава от обществото депозити или други възстановими средства и да предоставя кредити за своя собствена сметка.^[143] Освен това на кредитните институции, обикновено наричани „банки“, им е необходимо разрешение от компетентен орган на държавата членка, за да предоставят услуги.^[144]

Въпреки че минималните резерви могат да се считат за част от пруденциалните изисквания, те са част от оперативната рамка на НЦБ и се използват като инструмент на паричната политика в повечето икономики, включително в еврозоната.^[145] Ето защо в параграф 2 от Приложение I към Насоки ЕЦБ/2014/60^[146] се заявява, че системата за поддържане на минимални резерви на Евросистемата има за цел преди всичко стабилизиране на лихвените проценти на паричния пазар и създаване (или увеличаване) на структурен недостиг на ликвидност.^[147] ЕЦБ изисква от кредитните институции, установени в еврозоната, да поддържат изискуемите минимални резерви (под формата на депозити) по сметка в тяхната НЦБ.^[148]

Настоящият доклад се фокусира върху съответствието както на националното законодателство или правилата, приети от НЦБ, така и на устройствените закони на НЦБ със залегналата в Договора забрана за привилегирован достъп. В него обаче не се прави оценка дали чрез позоваване на съображения за благоразумие законите, наредбите, правилата или административните актове се използват в държавите членки като средство за заобикаляне на забраната за привилегирован достъп. Такава оценка е извън обхвата на настоящия доклад.

2.2.6 Единно изписване на еврото

Член 3, параграф 4 от Договора за Европейския съюз гласи, че „Съюзът установява икономически и паричен съюз, чиято парична единица е еврото“. В автентичните версии на текстовете на Договорите на всички езици, използващи латинската азбука, еврото винаги се изписва в именителен падеж, единствено число като „euro“. В текстовете на гръцки език то се изписва „ευρώ“, а на кирилица „евро“.^[149] В съответствие с това от Регламент (ЕО) № 974/98 на Съвета от 3 май 1998 г. относно въвеждането на еврото^[150] става ясно, че наименованието на единната парична единица трябва да бъде еднакво на всички официални езици на ЕС, като се има предвид съществуването на различни азбуки. Ето защо съгласно Договорите думата „евро“ се изписва по един и същи начин в именителен падеж, единствено число във всички разпоредби в правото на ЕС и в националното законодателство, като се вземе предвид съществуването на различни азбуки.

С оглед на изключителната компетентност на ЕС да определя наименованието на единната парична единици всяко отклонение от това правило е несъвместимо с Договорите и трябва да бъде отстранено.^[151] Макар че този принцип се прилага за цялото национално законодателство, оценката в главите, посветени на държавите, се фокусира върху устройствените закони на НЦБ и правните актове относно преминаването към еврото.

2.2.7 Правна интеграция на НЦБ в Евросистемата

Разпоредби в национално законодателство (по-конкретно в устройствените закони на НЦБ, но и в други законодателни актове), които след приемането на еврото от съответната държава членка биха препятствали изпълнението на задачи, свързани с Евросистемата, или не спазват решения на ЕЦБ, не са в съответствие с ефикасното функциониране на Евросистемата. Поради това е необходимо да се измени националното законодателство, за да се постигне съответствие с Договора и Устава по отношение на свързаните с Евросистемата задачи. С цел спазване на член 131 от Договора националното законодателство трябваше да бъде променено така, че да стане съвместимо към датата на създаване на ЕСЦБ (за Швеция) и към 1 май 2004 г., 1 януари 2007 г. и 1 юли 2013 г. (за държавите членки, присъединили се към ЕС на тези дати). Въпреки това е необходимо нормативните изисквания, свързани с пълната правна интеграция на НЦБ в Евросистемата, да влязат в сила едва от момента, в който тя започне да действа, т.е. от датата, на която държавата членка с дерогация приеме еврото.

Основните сфери, проучвани в настоящия доклад, са онези, в които нормативните разпоредби могат да възпрепятстват спазването от НЦБ на изискванията на Евросистемата. Те включват разпоредби: а) които биха попречили на НЦБ да взема участие в прилагането на единната парична политика, определена от органите на ЕЦБ за вземане на решения; или б) които биха могли да възпрепятстват управител да изпълнява задълженията си като член на Управителния съвет на ЕЦБ; или в) които не зачитат прерогативите на ЕЦБ; или г) които не признават, че изключителната компетентност за задачите, свързани с ЕСЦБ, в държавите членки, чиято парична единица е еврото, е неотменимо предоставена на Съюза;^[152] или д) съгласно които НЦБ при изпълнение на задачите си, свързани с ЕСЦБ, са ограничени от решения на национални органи, които противоречат на правни актове на ЕЦБ. Направено е разграничение между цели на икономическата политика, задачи, финансови разпоредби, политика на валутния курс и международно сътрудничество. Накрая са упоменати и други сфери, в които е възможно да се наложи промяна в устройствените закони на НЦБ.

Цели на икономическата политика

Цялостната интеграция на НЦБ в Евросистемата изисква законоустановените ѝ цели да бъдат в съответствие с целите на ЕСЦБ, залегнали в член 2 от Устава. Това още означава, че е необходимо да бъдат променени нормативни разпоредби с „национален привкус“, например когато нормативна разпоредба се отнася до задължение да се провежда парична политика в рамките на общата икономическа политика на съответната държава членка. Нещо повече, второстепенните цели на НЦБ трябва да бъдат съобразени със и да не противоречат на задължението ѝ да подпомага общата икономическа политика на ЕС, за да допринася за постигането на целите на ЕС, залегнали в член 3 от Договора за Европейския съюз, които сами по себе си са определени като ненакърняващи поддържането на ценова стабилност.^[153]

Задачи

В преобладаващата си част задачите на НЦБ на държава членка, чиято парична единица е еврото, се определят от Договора и Устава предвид статута на НЦБ като неразделна част от Евросистемата. Следователно, за да бъде спазен член 131 от Договора, е необходимо да се сравнят разпоредбите в устройствените закони на НЦБ относно нейните задачи със съответните разпоредби в Договора и Устава и да бъдат отстранени всички несъответствия.^[154] Това е приложимо за всички разпоредби, които след приемането на еврото и интегрирането в Евросистемата представляват пречка за изпълнението на свързаните с ЕСЦБ задачи, и по-специално за разпоредбите, които не зачитат правомощията на ЕСЦБ по глава IV от Устава.

Всички национални правни разпоредби, свързани с паричната политика, следва да признават, че паричната политика на ЕС се осъществява чрез Евросистемата.^[155] Устройствените закони на НЦБ може да съдържат разпоредби относно инструментите на паричната политика. Те трябва да бъдат съпоставими със съответните разпоредби от Договора и Устава, като следва да се отстранят всякакви несъответствия с цел спазването на член 131 от Договора.

Наблюдението на публичните финанси е задача, която НЦБ редовно изпълнява с цел правилното определяне на своята позиция по паричната политика. Централните банки могат също да представят своето мнение относно съответните фискални тенденции въз основа на дейността си по наблюдението и като независими консултанти с цел да допринесат за правилното функциониране на европейския паричен съюз. Наблюдаването от НЦБ за целите на паричната политика на състоянието на бюджета следва да се основава на пълен достъп до всички необходими данни относно публичните финанси. Съответно на НЦБ трябва да се предоставя безусловен, навременен и автоматичен достъп до всички статистически данни за публичните финанси. Ролята на НЦБ обаче не следва да излиза извън обсега на дейностите по наблюдение, които са резултат от или са свързани (пряко или косвено) с изпълнението на правомощията им по паричната политика.^[156] Формално правомощие на НЦБ да оценява прогнози и изменението на бюджетните показатели предполага функция на тази НЦБ в (и съответната отговорност за) процеса на формиране на бюджетната политика, което може да изложи на риск изпълнението на правомощията на Евросистемата по паричната политика и независимостта на НЦБ.^[157]

По повод на националните законодателни инициативи за справяне с трусовете на финансовите пазари ЕЦБ подчерта, че трябва да се избягват всякакви деформации в националните сегменти на паричния пазар в еврозоната, тъй като могат да навредят на прилагането на единната парична политика. В частност това се отнася до разширяване на използването на държавни гаранции за покритие на междубанкови депозити.^[158]

Държавите членки трябва да гарантират, че националните законодателни мерки за справяне с ликвидни проблеми на стопански субекти или професионални общности, например с дълговете им към финансови институции, нямат неблагоприятен ефект върху пазарната ликвидност. По-конкретно, такива мерки не може да бъдат несъвместими с принципа на отворената пазарна икономика, както е отразен в член 3 от Договора за Европейския съюз, тъй като това може да възпрепятства потока от кредити, да повлияе съществено върху стабилността на финансовите институции и пазари и следователно да засегне изпълнението на задачи на Евросистемата.^[159]

Национални правни разпоредби, даващи на НЦБ изключителното право да емитира банкноти, следва да признават, че след приемането на еврото съгласно член 128, параграф 1 от Договора и член 16 от Устава Управителният съвет на ЕЦБ има изключителното право да разрешава емитирането на евробанкноти, а правото да емитират евробанкноти принадлежи на ЕЦБ и НЦБ. Национални правни разпоредби, даващи възможност на правителството да оказва влияние по въпроси като купюрите, производството, количествата или изтеглянето от обращение на евробанкноти, следва също или да бъдат отменени, или да признаят залегналите в разпоредбите на Договора и Устава правомощия на ЕЦБ по отношение на евробанкнотите. Независимо от поделените отговорности между правителствата и НЦБ във връзка с монетите, след приемането на еврото съответните разпоредби следва да признават правомощията на ЕЦБ да одобрява обема на емисията евромонети. Държава членка не може да разглежда парите в обращение като дълг на своята НЦБ към правителството на същата държава членка, тъй като това би обезсмислило идеята за единна парична единица и би било несъвместимо с изискванията за правна интеграция на Евросистемата.^[160]

Що се отнася до управлението на валутните резерви,^[161] всяка държава членка, която е приела еврото и не е прехвърлила официалните си валутни резерви^[162] на своята НЦБ, нарушава Договора. Освен това всяко право на трета страна – например правителство или парламент – да влияе върху решенията на НЦБ по отношение на управлението на международните валутни резерви, би било несъвместимо с член 127, параграф 2, трето тире от Договора. Нещо повече, НЦБ трябва да предоставят на ЕЦБ чуждестранни резервни активи в съотношение, пропорционално на дела им в записания капитал на ЕЦБ. Това означава, че не трябва да съществуват законови пречки за прехвърляне на чуждестранни резервни активи от НЦБ на ЕЦБ.

Що се отнася до статистическите данни, макар че регламентите, приети по член 34.1 от Устава в областта на статистиката, не създават права и не възлагат задължения на държави членки, които не са приели еврото, член 5 от Устава, който засяга събирането на статистическа информация, се прилага във всички държави членки, независимо от това дали са приели еврото, или не. Съответно държавите членки, чиято парична единица е различна от еврото, са задължени да изготвят и прилагат на национално равнище всички мерки по събирането на статистическа информация, които те считат за подходящи във връзка с изпълнението на изискванията на ЕЦБ за отчитане на статистическа информация^[163] и за своевременна подготовка в областта на статистиката, за да станат държави членки, чиято парична единица е еврото.^[164] Национално законодателство, определящо рамката за сътрудничество между НЦБ и националните статистически служби, следва да гарантира независимостта на НЦБ при осъществяване на техните задачи съгласно статистическата рамка на ЕСЦБ.^[165]

Финансови разпоредби

Предвидените в Устава финансови разпоредби съдържат правила относно финансовите отчети,^[166] одитирането,^[167] алгоритъма за записване на капитала,^[168] прехвърлянето на чуждестранни резервни активи^[169] и разпределението на паричния доход.^[170] НЦБ трябва да са в състояние да изпълняват задълженията си във връзка с тези разпоредби и следователно всички несъвместими с тях национални разпоредби следва да бъдат отменени.

Политика на валутния курс

Държава членка с дерогация може да запази националното си законодателство, което постановява, че политиката по определяне на валутния курс на държавата членка е отговорност на правителството, като предоставя на НЦБ консултативна и/или изпълнителна роля. Въпреки това към момента, когато държава членка приеме еврото, законодателството ѝ трябва да отразява факта, че съгласно членове 138 и 219 от Договора отговорността за политиката на еврозоната по определяне на валутния курс се прехвърля на равнище ЕС.

Международно сътрудничество

С оглед приемането на еврото националното законодателство трябва да бъде в съответствие с член 6.1 от Устава, в който е предвидено, че в областта на международното сътрудничество, включващо възложените на Евросистемата задачи, ЕЦБ взема решение как да бъде представлявана ЕСЦБ. Национално законодателство, позволяващо на НЦБ да участва в международни парични институции, следва да предвижда, че такова участие е възможно след одобрение от страна на ЕЦБ (член 6.2 от Устава).

Разни

В допълнение към посочените по-горе въпроси в някои държави членки има и други области, в които националните разпоредби трябва да бъдат адаптирани (например в областта на клиринговите и платежните системи и обмена на информация).

3 Състояние на икономическата конвергенция

Тази глава представя обзор, извършен на базата на хоризонтален анализ (т.нар. тренд анализ). Някои фактори, които са от значение за цялостната оценка, се разглеждат не тук, а в глави 4 и 5.

Главно поради трудните икономически условия след Доклада на ЕЦБ за конвергенцията от 2020 г. бе постигнат ограничен напредък по отношение на спазването на критериите за конвергенция (таблица 3.1). В пет от седемте разглеждани в доклада държави ХИПЦ инфлацията е доста над референтната стойност, подобно на 2020 г. От април 2020 г. насам диференциалът между 12-месечния среден дългосрочен лихвен процент спрямо еврозоната слабо се сви в една и остана почти същият в три от седемте разглеждани в доклада държави, докато в другите три се е увеличил, макар и в твърде различна степен. Дългосрочният лихвен процент беше над референтната стойност в две държави и доста над нея в една държава, докато през 2020 г. той беше над референтната стойност само в една държава. През юли 2020 г. две държави (България и Хърватия) се присъединиха към валутния механизъм (ВМ II). През последните няколко години валутите на някои от разглежданите в доклада държави показаха значителни колебания спрямо еврото, а след нахлуването на Русия в Украйна на 24 февруари 2022 г. някои валути поевтиняха съществено. В повечето държави не е постигнат напредък в намаляването на бюджетните дисбаланси поради същественото влошаване на икономическата активност в резултат на пандемията от COVID-19 и фискалните мерки, предприети за смекчаване на последиците от нея.

В края на февруари 2022 г. енергийните и борсовите стоки, валутните и световните капиталови пазари бяха подложени на значителни шокове, предизвикани от конфликта между Русия и Украйна. Тези сътресения вероятно са оказали особено силно влияние върху държавите от Централна и Източна Европа. По-специално, инфлацията продължи да се увеличава поради нарастващите цени на енергийните и борсовите стоки. Както се вижда от динамиката на инфлацията в последно време, натискът върху цените също е все по-широкообхватен и през следващите месеци тя може да остане на по-високи равнища и по-голяма от досега очакваното, което се дължи на предизвиканото от войната поскъпване на борсовите стоки, разширяването на натиска върху цените и по-нататъшното задълбочаване на затрудненията в доставките. Бъдещият мащаб на ефекта от руско-украинския конфликт върху разглежданите държави и в по-общ план върху икономиката на ЕС на този етап е до голяма степен неопределен и не на последно място ще зависи от продължителността на войната и от предприетата политическа реакция. Глобалните вериги за доставки, в които ЕС е силно интегриран, вече бяха подложени на стрес, предизвикан от пандемията, а войната може да доведе до трайно пренастройване на веригите за доставки, което да се отрази върху икономическите перспективи и ценовите равнища в средносрочен хоризонт. Цялостното предаване на шока от войната ще е различно в отделните разглеждани държави в зависимост от търговската и финансовата свързаност, изложеността на поскъпване на борсовите стоки и размера на досегашния скок на инфлацията.

Таблица 3.1

Обзорна таблица на икономическите показатели за конвергенция

След публикуването на предишния Доклад за конвергенцията от 2020 г. ЕС преживя по-продължителен от първоначално очаквания шок от ковид пандемията, довел до значителен спад на икономическата активност през 2020 г., от който всички разглеждани държави в голяма степен се възстановиха. Неотдавна обаче избухването през февруари 2022 г. на руско-украинския конфликт повлия върху икономическата активност и помрачи икономическите перспективи най-малкото за 2022 г. След настъпването през март 2020 г. на пандемията от COVID-19 през второто тримесечие на 2020 г. бе отчетен голям спад на икономическата активност във всички разглеждани държави. Но постепенното премахване на ограничителните мерки и въвеждането на важни мерки в областта на фискалната, пруденциалната и паричната политика, имащи за цел да неутрализират икономическите щети от пандемията, подпомогнаха възстановяването на икономическата активност през следващите тримесечия. Въпреки трудностите при веригите за доставки през 2021 г. икономическата активност значително се възстанови в седемте разглеждани държави главно под влияние на силното вътрешно търсене и динамичните тенденции на трудовия пазар. В Хърватия добрите резултати от износа също бяха фактор. Със смекчаването на ограниченията, свързани с пандемията от COVID-19, положението на трудовия пазар бързо се подобри, за което допринесоха провежданите от властите мерки в областта на паричната политика. В резултат в повечето случаи условията на трудовия пазар останаха строги. В някои държави се наблюдаваше по-нататъшен напредък в коригирането на външните дисбаланси и в намаляването на зависимостта от външно финансиране. Това засили устойчивостта на тези държави. Въпреки това съществува значителна макроикономическа и финансова уязвимост, макар и различаваща се по степен в зависимост от държавата. Ако не бъдат адекватно преодолени в държавите с по-нисък БВП на човек от населението, в дългосрочна перспектива тези области на уязвимост изглежда ще забавят напредъка на държавите в постигането на конвергенция, включително в отговор на негативни външни шокове. От началото на 2022 г. конфликтът между Русия и Украйна оказа влияние върху икономическата активност и перспективи, като засили инфлационния натиск чрез поскъпването на енергийните и борсовите стоки. Цените на борсовите стоки силно се повишиха и на преден план излязоха областите на уязвимост, произтичащи от голяма зависимост от вноса на енергийни стоки и някои други суровини от една-единствена държава (като Русия).

Що се отнася до критерия за ценова стабилност, в пет от седемте разглеждани в доклада държави 12-месечният среден темп на инфлация бе доста над референтната стойност от 4,9% (графика 3.1). България, Чехия, Унгария, Полша и Румъния отчетоха темпове на инфлация доста над референтната стойност, докато в Хърватия те бяха под нея, а в Швеция – доста по-ниски. В Доклада за конвергенцията от 2020 г. България, Чехия, Унгария, Полша и Румъния отбелязаха темпове на инфлация, значително надвишаващи приложимата по това време референтна стойност, която възлизаше на 1,8%.

Графика 3.1

ХИПЦ инфлация

(средногодишно процентно изменение)

Към момента на публикуване на настоящия доклад само Румъния е в процедура при прекомерен дефицит. Въпреки че през 2021 г. четири от разглежданите държави надхвърлиха референтната стойност за дефицита, не бяха започнати нови процедури при прекомерен дефицит. През 2020 г. вследствие на кризата с COVID-19 бюджетните дефицити рязко нараснаха във всички държави (без Швеция), като през 2021 г. останаха на високи равнища. В сравнение с предходната година през 2021 г. бюджетното салдо се подобри във всички държави, с изключение на България и Чехия. Въпреки това през 2021 г. четири от разглежданите държави отчетоха бюджетни дефицити над референтната стойност от 3%, като най-висок дефицит имат Унгария и Румъния, съответно 6,8% и 7,1% от БВП (графика 3.2). Освен това референтната стойност беше надхвърлена и от България и Чехия, които регистрираха дефицити от съответно 4,1% и 5,9% от БВП. Според Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. през 2022 г. се очаква съотношението „дефицит/БВП“ да се подобри в четири държави, като остане над референтната стойност от 3% във всички тях, с изключение на Хърватия и Швеция. През 2023 г. се предвижда по-нататъшно подобряване на бюджетното салдо в шест държави, но в Чехия, Унгария, Полша и Румъния се очаква то да продължи да надвишава референтната стойност. Що се отнася до критерия за дълга, през 2021 г. в България и Швеция съотношението на дълга бе съответно 25,1% и 36,7% от БВП (графика 3.3). А в Чехия, Полша и Румъния то бе между 40% и 60% от БВП. Само Хърватия и Унгария бяха страните, чието съотношение „дълг на сектор „държавно управление“/БВП“ през 2021 г., подобно на 2019 г., беше над референтната стойност от 60%. И в двете държави от 2014 г. до 2019 г. съотношението на дълга намаляваше, доближавайки се преди края на 2019 г. със задоволителен темп до 60% от БВП. В резултат на пандемията от COVID-19 обаче съотношението на дълга и в двете държави нарасна с около 15 процентни пункта от БВП в сравнение с 2020 г., преди през 2021 г. отново да спадне. Оценката за поносимостта на държавния дълг в средносрочен хоризонт е особено важна в контекста на прилагането на общата клауза за изключенията на Пакта за стабилност и растеж през последните три последователни години, т.е. през 2020 г., 2021 г. и 2022 г. Освен това се очаква тя да остане в сила и през 2023 г. През май 2022 г. Европейската комисия излезе със заключение, че критерият за дефицита на сектор „държавно управление“ не е изпълнен от България, Чехия, Унгария (на базата на техните резултати от 2021 г.) и Полша (въз основа на планирания ѝ дефицит за 2022 г.), а критерият за дълга не е изпълнен от Унгария. Но като взе предвид изключителната несигурност, породена от продължаващото извънредно макроикономическо и фискално влияние на пандемията от COVID-19, и нахлуването на Русия в Украйна, на този етап Комисията не предложи откриване на нови процедури при прекомерен дефицит. Въпреки това тя заяви, че ще направи нова оценка на целесъобразността на предложението за откриване на процедури при прекомерен дефицит през есента на 2022 г. Румъния е в процедура при прекомерен дефицит, която започна през април 2020 г. и беше отложена поради постигането през 2021 г. на изискваната цел за номинален дефицит и фискални усилия.

Графика 3.2

Излишък (+)/дефицит (-) на сектор „държавно управление“

(дял от БВП, %)

Графика 3.3

Брутен дълг на сектор „държавно управление“

(дял от БВП, %)

Що се отнася до критерия за валутния курс, на 10 юли 2020 г. държавите от ВМ II решиха по взаимна договореност да включат българския лев и хърватската куна във ВМ II, поради което двете валути участваха в този механизъм през по-голямата част от двегодишния референтен период от 26 май 2020 г. до 25 май 2022 г. Българският лев беше включен във ВМ II при централен курс 1,95583 лева за 1 евро, докато хърватската куна беше включена при централен курс 7,53450 куни за 1 евро.^[171] И двете валути участват със стандартния диапазон на колебание от ±15%. България се присъедини към валутния механизъм, запазвайки действащия в страната паричен съвет като едностранен ангажимент, което не налага допълнителни задължения за ЕЦБ. Споразумението за участие във ВМ II се основаваше на редица политически ангажименти, поети от българските и хърватските власти (някои от които вече бяха изпълнени към момента на включване на техните валути във ВМ II – „предварителни ангажименти“), с цел постигане на висока степен на устойчива икономическа конвергенция към момента на приемане на еврото. ЕЦБ и Европейската комисия наблюдават ефикасното изпълнение на тези ангажименти, действайки в рамките на съответните си сфери на компетентност, както е предвидено в Договорите и във вторичното законодателство. По отношение на Хърватия всички резултати, предвидени в ангажиментите след влизането във ВМ II, са достигнати, а по отношение на България те като цяло са в ход. Необходимо е обаче да се постигне допълнителен напредък за преодоляването на нерешени проблеми в областта на борбата с изпирането на пари в Хърватия, посочени в неотдавнашния доклад на Комитета на експертите за оценка на мерките за борба срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма (MONEYVAL) на Съвета на Европа. През двегодишния референтен период българският лев не показа отклонение от централния си курс, докато хърватската куна се характеризираше с ниска степен на колебливост и се търгуваше по курс, близо до централния си. След включването на хърватската куна във ВМ ІІ през юли 2020 г. и през целия референтен период максималното отклонение нагоре от централния ѝ курс бе 1,0%, а максималното отклонение надолу – 0,8%. Тези отклонения са значително по-малки от стандартния диапазон на колебание във ВМ II. Сред валутите, които не участват във ВМ II, румънската лея показа много слаба колебливост, докато останалите валути бяха подложени на сравнително висока колебливост през по-голямата част от референтния период.

Графика 3.4

Двустранни обменни курсове спрямо еврото

(индекс: средна величина за май 2020 г. = 100; дневни данни; 26 май 2020 г. – 25 май 2022 г.)

Що се отнася до конвергенцията на дългосрочните лихвени проценти, две от седемте разглеждани държави отчетоха дългосрочни лихвени проценти над референтната стойност, която бе 2,6%. В една държава дългосрочният лихвен процент бе доста над референтната стойност (графика 3.5). Над референтната стойност бяха лихвените проценти в Полша и Унгария, а в Румъния – доста над нея. Най-ниските стойности – всичките под 1% – са регистрирани в България, Хърватия и Швеция. За сравнение, в Доклада за конвергенцията от 2020 г. само в Румъния дългосрочният лихвен процент бе над референтната стойност, възлизаща по това време на 2,9%.

Графика 3.5

Дългосрочни лихвени проценти

(процент, средногодишно)

Когато се разглежда изпълнението на критериите за конвергенция, устойчивостта е от съществено значение. Конвергенция трябва да бъде постигната трайно, а не само в определен момент. Първото десетилетие от съществуването на Икономическия и паричен съюз (ИПС) показа, че слабите основни показатели, крайно смекчената макроикономическа позиция и недостатъчният статистически капацитет на национално равнище, както и прекалено оптимистичните очаквания за конвергенцията на реалните доходи представляват риск не само за съответните държави, но и за гладкото функциониране на еврозоната като цяло. Второто десетилетие сочи, че икономическата конвергенция може да бъде предизвикателство и да отнеме време, ако първоначалните макроикономически дисбаланси са големи, процесите на корекция и реформи – трудни, а устойчивостта към негативни шокове – слаба. Спазването на числовите критерии за конвергенция в определен момент самò по себе си не е гаранция за безпроблемно членство в еврозоната. Затова държавите, присъединяващи се към еврозоната, трябва да докажат устойчивостта на процесите на конвергенцията си и на способността си да изпълняват текущите ангажименти и предизвикателства, произтичащи от приемането на еврото, като се има предвид, че механизмите за подялба на риска в рамките на ИПС не са завършени. Това е в интерес както на самата държава, така и на еврозоната като цяло.

За постигане на устойчива конвергенция са необходими трайни корекции на политиката в много от разглежданите държави. Предпоставки за устойчивостта на конвергенцията са макроикономическата стабилност, благоприятната бизнес среда с ефективни стопански структури и публични институции и особено разумната фискална политика. Голямата гъвкавост на стоковите и трудовите пазари е от съществено значение за справяне с макроикономическите шокове. Необходима е култура на стабилност, както и здраво закотвени инфлационни очаквания, спомагащи за формирането на среда със стабилни цени. Нужно е да се създадат благоприятни условия за ефективно използване в икономиката на капитала и работната сила с цел повишаване на съвкупната производителност на факторите на производството и за дългосрочен икономически растеж. За постигане на синхронизация на бизнес циклите е необходима висока степен на икономическа интегрираност в еврозоната. Нещо повече, нужно е да се провежда подходяща макропруденциална политика с цел предотвратяване на натрупването на макроикономически и финансови дисбаланси, като прекомерно поскъпване на активите и социално скъпи резки циклични колебания в кредитирането. Потребно е още наличието на адекватна рамка за надзор върху финансовите институции. За държави, които подлежат на задълбочен преглед от Европейската комисия съгласно процедурата при макроикономически дисбаланси, е от съществено значение да се справят с дисбалансите в икономиките си. Накрая, здравата институционална среда, включително способността на държавата да осъществи стопанско приспособяване и разумни структурни политики, е основен фактор за икономическата интеграция и конвергенция. Пакетът „Следващо поколение ЕС“ (NGEU) представлява уникална възможност да се ускори процесът на конвергенция в еврозоната, като бързото му и ефикасно прилагане е с решаващо значение за неговия успех.

3.1 Критерият за ценова стабилност

През април 2022 г. пет от седемте разглеждани държави отчетоха 12-месечен среден темп на инфлация доста над референтната стойност от 4,9% по критерия за ценова стабилност. С избухването на пандемията от COVID-19 през 2020 г. инфлацията в еврозоната се понижи значително, след което през 2021 г. рязко се повиши, главно поради базови ефекти, съществено поскъпване на енергийните стоки, особено в края на 2021 г., предизвикани от пандемията затруднения във веригите за доставки и голямо увеличение на търсенето на стоки в световен мащаб. След предишния Доклад за конвергенцията в повечето разглеждани държави инфлацията следваше сходен модел, но в периода от май 2021 г. до април 2022 г. тя бе по-висока в България, Чехия, Унгария, Полша и Румъния, което отразяваше поскъпването на храните и енергийните стоки, както и затягането на трудовия пазар. При тези условия посочените пет държави отчетоха темпове на инфлация доста над референтната стойност, докато в Хърватия те бяха под, а в Швеция – доста под нея. От началото на 2022 г. конфликтът между Русия и Украйна засилва инфлационния натиск чрез по-високите цени на енергийните и борсовите стоки и чрез допълнително деформиране на вече удължените вериги за доставки. Вследствие на това в началото на 2022 г. инфлацията продължи да се засилва във всички разглеждани държави, макар и в различна степен.

През изминалите десет години средният темп и колебливостта на инфлацията се различаваха съществено в разглежданите държави (графика 3.6). През този период в Унгария и Румъния бе отчетен среден темп на ХИПЦ инфлация над 2,0%. В Чехия средният темп на инфлация бе 2,0%, а в Полша – малко под това равнище. В България, Хърватия и Швеция средният темп на инфлация бе около 1,0%. През същия период във всички разглеждани държави, с изключение на Швеция, инфлацията се колебае в сравнително широки граници. В страните с положителни инфлационни диференциали спрямо еврозоната през последното десетилетие е постигнат ограничен напредък към конвергенция. Същевременно динамиката на инфлационните диференциали в разглежданите държави спрямо еврозоната беше разнородна през референтния период от май 2020 г. до април 2022 г.

Графика 3.6

Дългосрочна динамика и прогноза за ХИПЦ

(годишно процентно изменение)

Дългосрочната динамика на цените отразяваше по-нестабилната макроикономическа среда в редица държави. Що се отнася до последното десетилетие, разнородната динамика на цените в разглежданите държави през 2012 г. отчасти отразяваше различията в икономическото възстановяване и специфичните национални мерки във връзка с административно определяните цени след внезапния икономически спад през същата година. През 2013 г. обаче инфлацията започна да спада във всички разглеждани държави, достигайки исторически минимум, а често дори и отрицателни стойности. Тази всеобща динамика отразяваше главно движението на световните цени на борсовите стоки, слабия инфлационен натиск по линия на вноса и трайното наличие на свободни производствени мощности в отделни държави. Промените в световните цени на борсовите стоки имаха най-силно отражение върху централно- и източноевропейските икономики поради сравнително големите тегла на енергийните стоки и храните в техните ХИПЦ кошници. В някои от разглежданите държави понижения на административно определяните цени и косвените данъци или повишение на номиналния ефективен валутен курс също оказаха натиск за намаляване на инфлацията. На този фон условията по паричната политика бяха смекчени съществено. От 2017 г. насам инфлацията се ускори значително поради засилването на икономическата активност, стабилното вътрешно търсене и поскъпването на енергийните и борсовите стоки, което предизвика затягане на позицията по паричната политика в някои от разглежданите държави. През 2019 г. и в началото на 2020 г., въпреки външните пречки и по-ниските цени на енергийните стоки, в повечето проучвани в доклада страни инфлацията остана висока под влияние на силното вътрешно търсене, все по-затегнатите условия на трудовия пазар и цените на храните. Избухването през март 2020 г. на пандемията от COVID-19 доведе до голям спад на икономическата активност през второто тримесечие на 2020 г. във всички разглеждани държави. В някои от тях инфлацията се забави значително, докато в други остана особено устойчива поради поскъпването на храните и услугите и затягането на условията на трудовия пазар. Но постепенното премахване на ограничителните мерки и въвеждането от националните власти на важни мерки в областта на фискалната, пруденциалната и паричната политика с цел да се неутрализират икономическите щети от пандемията от COVID-19 подпомогнаха последвалото възстановяване на икономическата активност. В този контекст през 2021 г. инфлацията се повиши чувствително във всички разглеждани държави, което до голяма степен се дължеше на рязкото поскъпване на енергийните стоки, особено в края на 2021 г., и на несъответствията между търсенето и предлагането, предизвикани от пандемията и реакциите спрямо макроикономическата политика. От началото на 2022 г. конфликтът между Русия и Украйна засили инфлационния натиск. През 2021 г. и в началото на 2022 г. редица централни банки на няколко пъти силно повишиха основните си лихвени проценти.

През следващите тримесечия се очаква инфлацията да остане висока, след което през прогнозния хоризонт постепенно да се понижи във всички разглеждани държави. Въпреки това прогнозите са изложени на значителна несигурност предвид сегашните обстоятелства. В дългосрочна перспектива съществуват опасения за устойчивостта на конвергенцията по отношение на инфлацията в повечето разглеждани страни. Според Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. се очаква инфлацията значително да се увеличи през настоящата година във всички разглеждани държави, след което през 2023 г. да се понижи поради поевтиняване на енергийните и борсовите стоки и облекчаване на затрудненията при доставките. Въпреки това се предвижда през периода на прогнозата инфлацията да остане висока в България, Чехия, Унгария, Полша и Румъния, а в Хърватия и Швеция да бъде значително над 2,0%. Рисковете относно перспективите за инфлацията клонят към подценяването ѝ във всички разглеждани държави, тъй като инфлационният натиск, произтичащ от конфликта между Русия и Украйна, може да продължи по-дълго от досега очакваното, а също да тласне нагоре растежа на заплатите и инфлационните очаквания. В по-далечна перспектива, тъй като БВП на глава от населението и равнищата на цените във всички разглеждани държави от Централна и Източна Европа още са по-ниски от тези в еврозоната, процесът на догонване вероятно ще доведе до положителни инфлационни диференциали спрямо еврозоната, освен ако не бъде неутрализиран от повишаване на номиналния обменен курс.

Среда, която благоприятства трайната устойчивост на цените във включените в настоящия доклад държави, изисква ориентирана към стабилност икономическа политика, структурни реформи и мерки за запазване на финансовата стабилност. Създаването или поддържането на среда, която да подпомага ценовата стабилност, ще зависи в решаваща степен от провеждането на по-нататъшни структурни реформи и от функционирането на трудовите пазари. В бъдеще важен фактор ще бъде начинът, по който заплатите реагират на високата реализирана инфлация и по който те отразяват растежа на производителността на труда и отчитат условията на трудовия пазар и тенденциите в конкурентните страни (графика 3.7). Необходимо е да продължат усилията за реформи, за да се подобри допълнително функционирането на трудовите и стоковите пазари и да се поддържат благоприятни условия за икономическа експанзия и растеж на заетостта. За тази цел от съществено значение са мерките в подкрепа на по-силното управление и по-нататъшното подобряване на качеството на работа на институциите. Предвид ограничените възможности за маневриране на паричната политика, особено за двете държави във ВМ II, е наложително другите области на политиката да подпомогнат възможностите на тези икономики да поддържат ценова стабилност, да се справят със специфичните за страната шокове и да избягват натрупването на макроикономически дисбаланси. Във финансовия сектор и в надзора политиката трябва да е насочена към по-нататъшно запазване на финансовата стабилност. С цел по-нататъшно укрепване на доверието във финансовата система компетентните национални органи следва да продължат да подобряват надзорните си практики, като наред с другото следват приложимите препоръки на съответните международни и европейски органи и в рамките на надзорните колегии тясно си сътрудничат с националните надзорни органи на други държави – членки на ЕС.

Графика 3.7

Кумулативен растеж на ХИПЦ и на номиналните разходи за труд на единица продукция (РТЕП) през 2012–2021 г.

(процентни пунктове)

3.2 Критерият за държавната бюджетна позиция

Към момента на публикуване на настоящия доклад само Румъния е в процедура при прекомерен дефицит. Дефицитът в Румъния надхвърли през 2019 г. референтната стойност от 3% от БВП и през април 2020 г. беше открита процедура при прекомерен дефицит. Тази процедура при прекомерен дефицит беше отложена поради постигането през 2021 г. на изискваната цел за номинален дефицит и фискални усилия. Срокът за коригиране на прекомерния дефицит е 2024 г. Съотношението „бюджетен дефицит/БВП“ на четири държави надхвърли през 2021 г. референтната стойност. Дефицитът беше доста над референтната стойност в България и Чехия, възлизайки съответно на 4,1% и 5,9% от БВП, и значително над референтната стойност в Унгария и Румъния – съответно 6,8% и 7,1% от БВП. В Хърватия дефицитът остана малко под референтната стойност (2,9% от БВП), а в Полша беше доста под нея (1,9% от БВП). Швеция остана близо до балансиран бюджет, отчитайки дефицит в размер на 0,2% от БВП.

През 2021 г. бюджетното салдо във всички държави, обхванати от настоящия доклад, бе под равнището си от 2019 г. поради икономическото влияние на пандемията от COVID-19 и предприетите в отговор на нея мерки на фискалната политика. През 2020 г. бюджетното салдо се влоши във всички държави, тъй като в резултат от кризата с COVID-19 икономическата активност намаля съществено и бяха приети фискални мерки с цел смекчаване на последиците от това. Макар че през 2019 г. съотношението „дефицит/БВП“ надхвърли референтната стойност от 3%, през 2020 г. то се повиши над това равнище в шест държави. През 2021 г. бюджетните салда се подобриха във всички държави, с изключение на България и Чехия, тъй като икономиките се възстановиха и част от мерките за фискална помощ бяха преустановени. По-нататъшното влошаване в България се дължи на значителен растеж на текущите разходи, а влошаването в Чехия е свързано с реформа на данъка върху доходите на физическите лица.

За 2022 г. Европейската комисия прогнозира, че съотношението „дефицит/БВП“ ще остане под референтната стойност от 3% само в Хърватия и Швеция. Поради по-нататъшното подобряване на икономическата активност и спирането на повечето от оставащите мерки за фискална помощ се очаква бюджетното салдо на сектор „държавно управление“ да се увеличи в четири държави. Въпреки това, макар да се предвижда то да остане под референтната стойност от 3% в Хърватия и Швеция, очаква се, че ще остане над нея в България и Полша, доста над нея в Чехия и Унгария и значително над нея в Румъния.

През 2021 г. съотношението на дълга беше над 60% от БВП в Хърватия и Унгария, докато в другите разглеждани държави равнищата на дълга бяха под или доста под този праг (таблица 3.1 и графика 3.3). Във всички разглеждани държави през 2021 г. съотношението „дълг/БВП“ бе над равнището си от 2019 г. главно поради кризата с COVID-19. Съотношението на дълга се повиши с 13,5 процентни пункта от БВП в Румъния, с 11,8 процентни пункта в Чехия, с 11,3 процентни пункта в Унгария, с 8,7 процентни пункта в Хърватия, с 8,2 процентни пункта в Полша, с 5,1 процентни пункта в България и с 1,8 процентни пункта в Швеция. Разглеждайки един по-продължителен период – от 2012 г. до 2021 г., съотношението „държавен дълг/БВП“ се повиши много в Румъния (с 11,7 процентни пункта) и в Хърватия (с 10,4 процентни пункта) и значително в България (с 8,5 процентни пункта), докато в останалите държави намаля.

За 2022 г. Европейската комисия прогнозира нарастване на съотношението „дълг/БВП“ в три държави. Макар да се очаква съотношението на дълга да спадне в четири държави, предвижда се то умерено да нарасне в България и Чехия и особено в Румъния. Прогнозата на Комисията показва, че съотношението на дълга ще остане през 2022 г. под или доста под референтната стойност от 60% от БВП във всички държави, с изключение на Хърватия и Унгария.

Въпреки че Европейската комисия прецени, че няколко държави не са изпълнили през 2021 г. критериите за дефицита и дълга, тя реши да не открива нови процедури при прекомерен дефицит. На 23 май 2022 г. Европейската комисия публикува доклад, изготвен в съответствие с член 126, параграф 3 от Договора въз основа на данни, потвърдени от Евростат на 22 април 2021 г.^[172] Тя установи, че през 2021 г. бюджетният дефицит е бил над, но не близо до 3% от БВП в България, Чехия и Унгария. Нещо повече, тя установи, че Полша е планирала за 2022 г. дефицит над, но не близо до референтната стойност. Превишението над референтната стойност беше счетено за извънредно, както е определено в Договора, във всички разглеждани държави и не се очакваше да бъде временно в Чехия, Унгария и Полша. Като цяло анализът показа, че критерият за дефицита не е изпълнен от България, Чехия, Унгария и Полша. Освен това Европейската комисия установи, че в Хърватия и Унгария брутният дълг на сектор „държавно управление“ е надхвърлил референтната стойност от 60% от БВП в края на 2021 г. и че от тези две държави само Хърватия е спазила бенчмарка за намаляването на дълга. Следователно анализът показа, че критерият за дълга не е изпълнен от Унгария. Въпреки това според Комисията необходимостта от спазване на референтния показател за намаляване на дълга не е оправдана при настоящите извънредни икономически условия, тъй като това би означавало твърде голямо предварително фискално усилие, което рискува да застраши растежа. Освен това в доклада на Комисията се подчертава, че пандемията от COVID-19 е продължила да оказва изключително макроикономическо и фискално въздействие, което заедно с нахлуването на Русия в Украйна е създало извънредно голяма несигурност, в това число за изготвянето на подробен план за фискални корекции. Отвъд това пандемията и свързаният с нея сериозен икономически спад доведоха до активиране на общата клауза за изключенията на Пакта за стабилност и растеж и до препоръките на Съвета от 20 юли 2020 г., в които Съветът препоръча на държавите членки да вземат всички необходими мерки за ефикасно справяне с пандемията от COVID-19, за подкрепа на икономиката и за подпомагане на последващото възстановяване. Поради това в съобщението си от 23 май 2022 г.^[173] тя заяви, че на този етап няма да предложи откриването на нови процедури при прекомерен дефицит, но ще преразгледа адекватността на такова предложение през есента на 2022 г.

В перспектива, въпреки че фискалната политика трябва да остане гъвкава в реакцията си спрямо развитието на пандемията, а също като се има предвид геополитическата ситуация, за разглежданите в настоящия доклад държави е важно да постигнат и/или да поддържат стабилни и устойчиви фискални позиции. Румъния, която е в процедура при прекомерен дефицит, трябва да осигури спазването на правилата на Пакта за стабилност и растеж и до 2024 г. да коригира прекомерния си дефицит. Останалите държави следва да върнат бюджетните си салда под референтната стойност от 3% веднага щом пандемичната ситуация позволи това и да създадат необходимите буфери за функционирането на автоматичните стабилизатори. Нещо повече, Хърватия и Унгария, чиито съотношения „дълг/БВП“ надхвърлят референтната стойност, трябва да гарантират, че те намаляват в достатъчна степен, за да осигурят при евентуален бъдещ спад наличието на фискални буфери. Оценка за поносимостта на държавния дълг в средносрочен хоризонт е особено важна в контекста на прилагането на общата клауза за изключенията на Пакта за стабилност и растеж през последните три последователни години, т.е. през 2020 г., 2021 г. и 2022 г. Освен това се очаква тя да остане в сила през 2023 г. Нещо повече, Комисията представи насоки за 2023 г. относно фискалните политики в ЕС, които са предимно качествени и се различават от числовите фискални изисквания, които Пактът за стабилност и растеж обикновено налага. Това отразява и текущия преглед на рамката за икономическо управление, който може да доведе до реформиране на Пакта за стабилност и растеж. При липсата на числови изисквания за фискални корекции оценката на фискалната устойчивост в средносрочен план следва да постави особено ударение върху способността на държавите да коригират фискалните дисбаланси. По принцип по-нататъшната консолидация ще направи по-лесно и справянето с бюджетните проблеми, свързани с неблагоприятните демографски тенденции. Здравите национални бюджетни рамки, които напълно съответстват на правилата на ЕС и се прилагат ефикасно, следва да подпомагат фискалната консолидация и да ограничават отклоненията от планираните публични разходи, като съдействат за предотвратяването на нова поява на макроикономически дисбаланси. Като цяло фискалните стратегии следва да са съгласувани с цялостните структурни реформи за засилване на потенциалния растеж и заетостта. Програмата „Следващо поколение ЕС“ трябва да се прилага ефикасно, за да се подпомогне възстановяването и да се адаптира то към протичащите структурни промени.^[174]

3.3 Критерият за валутния курс

Към момента на публикуване на настоящия доклад българският лев и хърватската куна участват във ВМ ІІ. За валутите на останалите разглеждани държави членки действат различни валутни режими.

На 10 юли 2020 г. държавите от ВМ II решиха по взаимна договореност да включат българския лев във ВМ II, поради което той участваше в този механизъм през по-голямата част от двегодишния референтен период от 26 май 2020 г. до 25 май 2022 г. Българският лев беше включен във ВМ II при централен курс 1,95583 лева за 1 евро със стандартен диапазон на колебание ±15%. България се присъедини към валутния механизъм, запазвайки действащия в страната паричен съвет като едностранен ангажимент, което не налага допълнителни задължения за ЕЦБ. Споразумението за участие във ВМ II се основава на редица политически ангажименти, поети от българските власти (някои от които бяха вече изпълнени към момента на включване на българския лев във ВМ II), с цел постигане на висока степен на устойчива икономическа конвергенция към момента на приемане на еврото. ЕЦБ и Европейската комисия наблюдават ефикасното изпълнение на тези ангажименти, действайки в рамките на съответните си сфери на компетентност, както е предвидено в Договорите и във вторичното законодателство. През референтния период левът не показа отклонение от централния си курс.

На 10 юли 2020 г. държавите от ВМ II решиха по взаимна договореност да включат хърватската куна във ВМ II, поради което тя участваше в този механизъм през по-голямата част от двегодишния референтен период от 26 май 2020 г. до 25 май 2022 г. Хърватската куна беше включена във ВМ II при централен курс 7,53450 куни за 1 евро със стандартен диапазон на колебание ±15%. Споразумението за участие във ВМ II се основава на редица политически ангажименти, поети от хърватските власти (някои от които бяха вече изпълнени към момента на включване на куната във ВМ II), с цел постигане на висока степен на устойчива икономическа конвергенция към момента на приемане на еврото. ЕЦБ и Европейската комисия наблюдават ефикасното изпълнение на тези ангажименти, действайки в рамките на съответните си сфери на компетентност, както е предвидено в Договорите и във вторичното законодателство. Независимо от факта, че всички резултати, предвидени в ангажиментите след влизането във ВМ II, са изпълнени, е необходимо да се постигне допълнителен напредък, за да се отстранят оставащите недостатъци в областта на борбата с изпирането на пари, посочени в неотдавнашния доклад на Комитета на експертите за оценка на мерките за борба срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма (MONEYVAL). През референтния период обменният курс на хърватската куна се характеризираше с ниска степен на колебливост и тя се търгуваше близо до централния си курс. Отклоненията от централния курс бяха значително по-малки от стандартния диапазон на колебание във ВМ II.

Валутите, които не участват във ВМ II, се търгуваха при режим на гъвкав или контролирано плаващ валутен курс, а повечето от тях и при сравнително висока колебливост на валутния курс. Румънската лея, която се търгуваше при режим на контролирано плаващ валутен курс, се характеризираше с много ниска степен на колебливост, докато другите валути, които не участват във ВМ II, се търгуваха при режим на гъвкав валутен курс и бяха подложени на сравнително висока степен на колебливост на обменния си курс.

3.4 Критерият за дългосрочния лихвен процент

През референтния период две от седемте разглеждани държави отчетоха средни дългосрочни лихвени проценти над референтната стойност от 2,6%, а една държава – малко над нея. Държавите с най-ниски средни дългосрочни лихвени проценти бяха Швеция, България и Хърватия – съответно 0,4%, 0,5% и 0,8%. Чехия отчете среден лихвен процент малко под референтната стойност (2,5%), а в Полша и Унгария той остана над нея (съответно 3,0% и 4,1%). В Румъния средният лихвен процент е значително над референтната стойност от 2,6% и възлиза на 4,7%. Започвайки от последното тримесечие на 2021 г., в почти всички държави се наблюдаваше незначително увеличение на 12-месечните средни дългосрочни лихвени проценти, дължащо се на увеличението на инфлационния натиск и на влиянието на конфликта между Русия и Украйна. Доста трудно е да се прецени бъдещата динамика на дългосрочните лихвени проценти предвид високата степен на несигурност относно продължителността на първоначалния шок и неговото влияние върху динамиката на цените и икономическата активност.

След Доклада за конвергенцията от 2020 г. спредовете на дългосрочните лихвени проценти спрямо средния за еврозоната се разшириха във всички разглеждани държави. Това е резултат от въздействието на пандемията върху фискалната и паричната политика, а също и от цикличната позиция на някои държави спрямо еврозоната, от по-бързото възстановяване на икономическата активност и по-силния натиск за повишаване на цените. Въпреки това диференциалите на дългосрочните лихвени проценти в разглежданите държави продължават да бъдат в голяма степен разнородни, което отразява различията както в цикличните позиции на държавите, така и в оценките на финансовите пазари за тяхната външна и вътрешна уязвимост, включително за тенденциите при изпълнението на бюджета и перспективите за устойчива конвергенция. През април 2022 г. в Швеция и в България дългосрочният лихвен процент е съответно с 10 и с 20 базисни точки над равнището му в еврозоната. Швеция е държава с развита икономика, чиято финансова система е силно интегрирана в еврозоната, докато банковата система на България е притежание главно на банки, установени в еврозоната, и централната ѝ банка функционира при паричен съвет, който на практика привнася в страната паричните условия от еврозоната. Най-голямо увеличение на лихвения диференциал през разглеждания период бе отчетено в Чехия, Унгария, Полша и Румъния – в диапазона от 170 до 350 базисни точки. Сред разглежданите държави Унгария и Румъния са страните с най-голям лихвен диференциал – и двете с 520 базисни точки в края на референтния период.

3.5 Други съществени фактори

Според Европейската комисия повечето от разглежданите държави бяха постигнали напредък в преодоляването на дисбалансите в своите икономики, преди процесът на коригирането им да бъде прекъснат от шока, предизвикан от COVID-19. В своя „Доклад за механизма за предупреждение за 2022 г.“ Европейската комисия се позовава по-специално на намаляването на съотношенията „дълг/БВП“ предвид благоприятните макроикономически условия през 2021 г. Европейската комисия излезе със заключение, че е оправдано извършването на задълбочени прегледи в Хърватия, Румъния и Швеция. Що се отнася до Хърватия, Комисията установи, че дисбалансите, свързани с високи равнища на външния, частния и държавния дълг в условията на нисък потенциален растеж, са продължили да намаляват през 2021 г., връщайки се към благоприятните допандемични тенденции. По отношение на Румъния Комисията установи, че страната е влязла в кризата с COVID-19 с области на уязвимост, свързани с нарастване на дефицита по текущата сметка, влошаваща се външна позиция и значителна загуба на конкурентоспособност по отношение на разходите. Вследствие на кризата с COVID-19 държавният дълг се е увеличил, макар и от ниски равнища. По отношение на Швеция Комисията установи, че страната е влязла в кризата с COVID-19 с области на уязвимост, свързани с рискове, които са резултат от надценени равнища на цените на жилищата, съпроводени с висок и прогресивно нарастващ дълг на домакинствата. С породената от COVID-19 криза съотношенията на частния дълг, цените на жилищата и равнището на безработица са се увеличили. Въпреки че Европейската комисия класифицира останалите разглеждани в настоящия доклад държави като такива, в които няма дисбаланси, те също са изправени пред различни предизвикателства.

Външните позиции на повечето разглеждани държави се стабилизираха през последните години. Съпоставителната таблица с показатели за процедурата при макроикономически дисбаланси (ПМД) показва, че тригодишните средни салда по текущата сметка представляват излишък през 2020 г. и 2021 г. в почти всички разглеждани държави, с изключение на Унгария, която отчита скромен дефицит, и Румъния, където дефицитът се увеличава допълнително (виж таблица 3.2).

В почти всички разглеждани държави отрицателната нетна международна инвестиционна позиция като дял от БВП намаля, но остана на високи равнища. Нетните външни задължения на страните от Централна и Източна Европа са предимно по преки чуждестранни инвестиции, които се оценяват като по-устойчива форма на финансиране. През 2021 г. нетната международна инвестиционна позиция надхвърли индикативния праг от -35% от БВП в Унгария, Полша и Румъния. Нетните външни задължения бяха най-малки в Чехия (15,6% от БВП) и България (19,8%), а Швеция отчете положителна нетна международна инвестиционна позиция (17,8% от БВП).

От гледна точка на конкурентоспособността на цените и разходите в периода 2019–2021 г. реалните ефективни валутни курсове, дефлирани с ХИПЦ, се повишиха в различна степен в повечето разглеждани държави, с изключение само на Швеция. Тригодишният темп на растеж на разходите за труд на единица продукция, който в годините преди пандемията от COVID-19 бе на много високи равнища в почти всички разглеждани държави, се забави, но в България, Чехия и Унгария все още превишава препоръчителния праг от 12%. През петгодишния период от 2016 г. до 2021 г. увеличение на пазарния дял на износа се наблюдава в повечето държави.

Цените на жилищата продължиха да се повишават във всички разглеждани държави. Динамиката на жилищните пазари в ЕС, които бяха оживени още преди пандемията от COVID-19, се ускори през 2020 г. и 2021 г., като в някои държави се наблюдаваха рискове от надценяване. Това поражда безпокойство, особено там, където дългът на домакинствата е висок или нараства с бързи темпове. В някои от разглежданите държави цените на жилищата продължиха да се увеличават и достигнаха най-бързите си темпове на растеж след глобалната финансова криза. В Чехия, Унгария и Швеция през 2021 г. цените на жилищата се повишиха с темп, отвъд препоръчителния праг от 6%. Нарастването на цените на жилищата се определяше от редица фактори, подхранващи търсенето и ограничаващи предлагането. Перспективите за развитие на жилищния пазар продължават да зависят от несигурността, свързана с пандемията и с макроикономическите перспективи.

Таблица 3.2

Съпоставителна таблица за наблюдение върху макроикономическите дисбаланси

Таблица 3.2a – Външни дисбаланси и показатели за конкурентоспособност

Таблица 3.2б – Вътрешни дисбаланси и показатели за безработица

Сравнително дългият период на кредитна експанзия преди финансовата криза остави частния нефинансов сектор в някои от разглежданите държави с високи, макар и умерено понижаващи се равнища на натрупан дълг. Това остава ключовата област на уязвимост в тези държави, макар растежът на кредита за частния сектор да се забави и да не превишава препоръчителния праг от 14% в никоя от разглежданите страни. Швеция обаче продължи да отчита особено високо равнище на дълга на частния сектор, което през 2020 г. надхвърли 200% от БВП.

Политиките на разглежданите държави спрямо финансовия сектор следва да бъдат насочени към осигуряване на стабилния му принос за устойчив икономически растеж и ценова стабилност, а надзорните политики трябва да целят осигуряване на финансово стабилна и устойчива банкова система, което е предварително условие за присъединяване към Единния надзорен механизъм (ЕНМ). За да засилят допълнително доверието във финансовата система, компетентните национални органи трябва да продължат да усъвършенстват надзорните си практики, като наред с другото следват приложимите препоръки на съответните международни и европейски органи и в рамките на надзорните колегии работят в тясно сътрудничество с други национални надзорници от държави – членки на ЕС. С влизането в сила на рамките за тясно сътрудничество с Българската народна банка и с Hrvatska narodna banka на 1 октомври 2020 г. ЕЦБ пое отговорност за: 1) прекия надзор върху значимите институции в двете държави; 2) общите процедури за всички поднадзорни институции; и 3) наблюдението върху по-малко значимите институции, които продължават да са под надзора на националните надзорни органи. След установяването на тясно сътрудничество с Българската народна банка и с Hrvatska narodna banka ЕЦБ работеше отблизо с тях, за да гарантира гладкото им интегриране в ЕНМ.

Равнището на безработица продължи да намалява в почти всички разглеждани държави, подкрепено от схемите за принудителни отпуски и други мерки на политиките, прилагани от правителствата по време на пандемията. През разглеждания период равнището на безработица продължи да намалява в повечето държави, с изключение на Швеция, и остава под препоръчителната граница от 10% във всички разглеждани държави. Чехия, Унгария и Полша отчетоха рекордно ниски равнища на безработица, а някои страни все по-често са изправени пред недостиг на работна ръка в определени сегменти на трудовия пазар.

Стабилната институционална среда е друг важен фактор при анализа на устойчивостта на икономическата интеграция и конвергенция. Ниското качество на работа на институциите и слабото управление може да отразяват например слабости на бизнес средата, неефективна публична администрация, укриване на данъци, корупция, липса на социално приобщаване, липса на прозрачност, липса на независимост на съдебната власт и/или ограничен достъп до онлайн услуги. В някои държави подобряването на качеството на работа на институциите би спомогнало за премахване на съществуващата нееластичност и на пречките за ефективното използване и разпределение на факторите на производството, укрепвайки по този начин капацитета за дългосрочен растеж. Спъвайки растежа на потенциалното производство, слабата институционална среда може също да подкопае способността на държавата да обслужва дълга си и да затрудни още повече процеса на икономическо приспособяване. Тя може да засегне и възможността страната да прилага необходимите мерки по паричната политика.

С изключение на Швеция, качеството на работа на институциите и управлението е сравнително ниско във всички разглеждани държави, особено в България, Румъния, Хърватия и Унгария. Това може да породи рискове за икономическата стабилност и за устойчивостта на конвергенцията. Конкретните институционални показатели в общи линии потвърждават цялостната картина за ниско качество на работа на институциите и управлението в повечето държави, макар и с някои съществени разлики (графики 3.8 и 3.9).^[175] В този смисъл България, Румъния, Хърватия и Унгария са сред държавите, изправени пред най-големите предизвикателства в ЕС.

Графика 3.8

Обзор на класирането на държавите от ЕС от гледна точка на качеството на работа на институциите

Графика 3.9

Класиране на държавите от ЕС по отделни показатели за качество на работа на институциите

В повечето разглеждани държави са необходими широкообхватни структурни реформи за подобряване на икономическия растеж и на конкурентоспособността. Укрепването на местните институции, управлението и бизнес средата наред с по-нататъшен напредък в реформите и приватизацията на държавните предприятия и ефективното усвояване на средствата от фондовете на ЕС биха подпомогнали по-бързия растеж на производителността. Това на свой ред ще допринесе за засилване на конкуренцията в основните регулирани сектори (например енергетика и транспорт), вдигайки бариерите за навлизане и насърчавайки така необходимите частни инвестиции.

И накрая, институционалните характеристики, свързани с качеството на статистиката, също са много важни за подпомагане на гладкото протичане на процеса на конвергенция. Наред с други неща това се отнася и за законовата независимост на националния статистически орган, за неговия административен контрол и бюджетна самостоятелност, за законовите му правомощия да събира данни и за правните разпоредби, регулиращи поверителността на статистическата информация, които са разгледани по-подробно в глава 6 от изданието на английски език.

4 Преглед по държави

4.1 България

През април 2022 г. 12-месечният среден темп на ХИПЦ инфлация в България бе 5,9%, т.е. доста над референтната стойност от 4,9% по критерия за ценова стабилност. Очаква се този темп постепенно да се ускори през следващите месеци главно поради по-високите цени на борсовите стоки, разширяването на натиска върху цените и по-нататъшното задълбочаване на затрудненията в доставките в резултат от руско-украинската война. През последните десет години този темп се колебаеше в сравнително широк диапазон – от -1,7% до 5,9%, като средно за периода беше потиснат и възлизаше на 0,9%. В перспектива съществуват опасения за дългосрочната устойчивост на конвергенцията по отношение на инфлацията в България. Процесът на догонване вероятно ще доведе до положителен диференциал на инфлацията спрямо тази в еврозоната, тъй като БВП на човек от населението и ценовите равнища в България още са значително под тези в еврозоната. За да се избегне натрупването на прекомерен ценови натиск и на макроикономически дисбаланси, процесът на догонване трябва да бъде подкрепен с подходяща политика.

Бюджетният дефицит на сектор „държавно управление“ в България беше доста над референтната стойност от 3% през 2021 г., а съотношението ѝ „дълг/БВП“ беше доста под референтната стойност от 60%. От 2012 г. насам България подлежи на предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж. През май 2022 г. Европейската комисия установи, че дефицитът на сектор „държавно управление“ през 2021 г. бе над, но не близо до референтната стойност от 3% от БВП. Превишението над референтната стойност бе счетено за извънредно и временно. Независимо от това, като взе предвид изключителната несигурност, породена от продължаващото извънредно макроикономическо и фискално влияние на пандемията от COVID-19, и нахлуването на Русия в Украйна, на този етап Комисията не предложи откриване на нови процедури при прекомерен дефицит. В периода 2012–2019 г., преди кризата с COVID-19, България с лекота покриваше критериите по отношение на дефицита (с едно изключение през 2014 г.) и дълга. Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. предвижда подобряване от 2022 г. нататък на фискалната позиция в резултат на комбинирания ефект от постепенното преустановяване на фискалните мерки, приложени по време на кризата, и подобряването на икономическата активност, като се очаква бюджетното салдо да остане над 3% от БВП през 2022 г., след което през 2023 г. да спадне под това равнище. Последната оценка на Европейската комисия за фискалната устойчивост показа, че България е изправена пред средни рискове за фискалната си устойчивост в средно- и дългосрочен хоризонт. Въпреки че фискалната политика трябва да остане гъвкава в реакцията си спрямо развитието на пандемията и като се има предвид геополитическата ситуация, ефикасните и целенасочени мерки, както и разумната и благоприятстваща растежа фискална политика са от ключово значение за запазването в бъдеще на стабилни публични финанси.

На 10 юли 2020 г. държавите от ВМ II решиха по взаимна договореност да включат българския лев във ВМ II, поради което той участваше в този механизъм през по-голямата част от двегодишния референтен период от 26 май 2020 г. до 25 май 2022 г. Българският лев беше включен във ВМ II при централен курс 1,95583 лева за 1 евро със стандартен диапазон на колебание ±15%. България се присъедини към валутния механизъм, запазвайки действащия в страната паричен съвет като едностранен ангажимент, което не налага допълнителни задължения за ЕЦБ. Споразумението за участие във ВМ II се основава на редица политически ангажименти, поети от българските власти (някои от които вече бяха изпълнени преди включването на българския лев във ВМ II) с цел постигане на висока степен на устойчива икономическа конвергенция към момента на приемане на еврото. ЕЦБ и Европейската комисия наблюдават ефикасното изпълнение на тези ангажименти, действайки в рамките на съответните си сфери на компетентност, както е предвидено в Договорите и във вторичното законодателство. През референтния период левът не показа отклонение от централния си курс. През юли 2020 г. Българската народна банка договори с ЕЦБ предпазна кредитна линия за валутен суап, по която може да заема срещу български левове до 2 млрд. евро за посрещане на евентуални нужди от ликвидност в евро на българските финансови институции поради пандемията. Тъй като това споразумение спомогна за намаляване на потенциалния риск от финансова уязвимост, то може би допълнително е подкрепило стабилността на валутния курс през референтния период.

През референтния период от май 2021 г. до април 2022 г. дългосрочните лихвени проценти в България възлизаха средно на 0,5%, което е доста под референтната стойност от 2,6% по критерия за конвергенция на лихвените проценти. Дългосрочните лихвени проценти в България се понижават от 2012 г. насам при намаляващи от 5,3% до 0,5% 12-месечни средни лихвени проценти.

Формирането на среда, благоприятстваща устойчивата конвергенция на България, изисква ориентирана към стабилност икономическа политика и широкообхватни структурни реформи. Що се отнася до макроикономическите дисбаланси, Европейската комисия не избра България за задълбочен преглед в своя „Доклад за механизма за предупреждение за 2022 г.“. За устойчивостта на конвергенцията и икономическата стабилност ще спомогнат широкообхватни реформи, имащи за цел подобряване на структурната устойчивост, бизнес средата, финансовата стабилност и качеството на работа на институциите и управлението. Конвергенцията на банковия надзор, постигната съгласно рамката за тясно сътрудничество, гарантира прилагането на единни надзорни стандарти и така допринася за запазването на финансовата стабилност. С влизането в сила на тази рамка между ЕЦБ и Българската народна банка на 1 октомври 2020 г. ЕЦБ пое отговорност за прекия надзор върху пет значими институции и за наблюдението върху 13 по-малко значими институции в България.

Българското законодателство не съответства на всички изисквания за независимост на централната банка, за забрана за парично финансиране и за правна интеграция в Евросистемата. България е държава – членка на ЕС с дерогация, и следователно трябва да спазва всички изисквания за привеждане на законодателството си в съответствие съгласно член 131 от Договора.

4.2 Чехия

През април 2022 г. 12-месечният среден темп на ХИПЦ инфлация в Чехия бе 6,2%, т.е. доста над референтната стойност от 4,9% по критерия за ценова стабилност. Очаква се този темп постепенно да се ускори през следващите месеци главно поради по-високите цени на борсовите стоки, разширяването на натиска върху цените и по-нататъшното задълбочаване на затрудненията при доставките в резултат от руско-украинската война. През последните десет години той се колебаеше в сравнително широк диапазон – от 0,2% до 6,2%, като средно за периода беше умерен и възлизаше на 2,0%. В перспектива съществуват известни опасения относно дългосрочната устойчивост на конвергенцията по отношение на инфлацията в Чехия. Процесът на догонване може да доведе до положителен диференциал на инфлацията спрямо тази в еврозоната, тъй като БВП на човек от населението и равнищата на цените в Чехия още са значително под тези в еврозоната, освен ако това не бъде компенсирано от повишение на номиналния валутен курс. За да се избегне натрупването на прекомерен ценови натиск и на макроикономически дисбаланси, процесът на догонване следва да бъде подкрепен с целенасочена икономическа политика.

Бюджетният дефицит на сектор „държавно управление“ в Чехия беше доста над референтната стойност от 3% през 2021 г., а съотношението ѝ „дълг/БВП“ беше под референтната стойност от 60%. От 2014 г. насам Чехия подлежи на предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж. През май 2022 г. Европейската комисия установи, че дефицитът на сектор „държавно управление“ през 2021 г. бе над, но не близо до референтната стойност от 3% от БВП. Превишението над референтната стойност бе счетено за извънредно, но не и временно. Независимо от това, като взе предвид изключителната несигурност, породена от продължаващото извънредно макроикономическо и фискално влияние на пандемията от COVID-19, и нахлуването на Русия в Украйна, на този етап Комисията не предложи откриване на нови процедури при прекомерен дефицит. В периода преди кризата с COVID-19 критериите за дефицита и дълга бяха покрити с лекота. Въпреки че Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. предвижда подобряване от 2022 г. нататък на фискалната позиция в резултат на комбинирания ефект от засилването на икономическата активност и частичното преустановяване на прилаганите по време на кризата фискални мерки, бюджетният дефицит все още се очаква да остане над 3% от БВП до края на прогнозния период през 2023 г. Последната оценка на Европейската комисия за фискалната устойчивост показа, че Чехия е изправена пред среден риск за фискалната си устойчивост в средносрочен хоризонт. Беше установено, че в дългосрочен план тя е изправена пред висок риск, свързан главно с натиск върху бюджета, произтичащ от застаряването на населението и първоначалната бюджетна позиция. Въпреки че фискалната политика трябва да остане гъвкава в реакцията си спрямо развитието на пандемията и като се има предвид геополитическата ситуация, ефикасните и целенасочени мерки, както и разумната и благоприятстваща растежа фискална политика са от ключово значение за запазването в бъдеще на стабилни публични финанси.

През двегодишния референтен период от 26 май 2020 г. до 25 май 2022 г. чешката крона не участваше във ВМ II, а се търгуваше при режим на гъвкав валутен курс. Средно за референтния период обменният курс на чешката крона спрямо еврото се характеризираше със сравнително висока степен на колебливост. На 25 май 2022 г. той бе 24,6480 крони за 1 евро, или с 9,6% над средното си равнище през май 2020 г.

През референтния период от май 2021 г. до април 2022 г. дългосрочните лихвени проценти в Чехия възлизаха средно на 2,5% и бяха малко под референтната стойност от 2,6% по критерия за конвергенция на лихвените проценти. Дългосрочните лихвени проценти в Чехия се понижават от 2012 г. насам при намаляващи от 3,5% до 2,5% 12-месечни средни лихвени проценти.

Поддържането на устойчива конвергенция на Чехия изисква целенасочена икономическа политика, включваща структурни реформи, които са насочени към насърчаване на ценовата и макроикономическата стабилност. Що се отнася до макроикономическите дисбаланси, Европейската комисия не избра Чехия за задълбочен преглед в своя „Доклад за механизма за предупреждение за 2022 г.“. Средносрочната и дългосрочната уязвимост са свързани с устойчивостта на сегашния модел на растеж на страната и с хаотичното преразпределяне на капитала и капацитета в икономиката, което би могло да потисне растежа в особено силно засегнатите от пандемията сектори. Икономическата и финансовата политика следва да са насочени към постигане на широка ефективност и повишаване на производителността чрез адекватно преразпределение на капитала. За тази цел ще бъде важно да се укрепи административният и институционалният капацитет (например в области като управлението и несъстоятелността) и да се преодолее неефективността на бизнес средата, която оказва влияние върху потенциалния растеж, тъй като препятства иновациите и развиването на нови предприятия. Недостигът на работна ръка и умения също трябва да бъде преодолян с целенасочени структурни политики и инвестиции, а малките и средните предприятия следва да имат по-лесен достъп до финансиране с капиталови инструменти и рисков капитал, за да се повиши потенциалът за растеж на страната. За по-нататъшното засилване на доверието във финансовата система компетентните национални органи трябва да продължат да подобряват надзорните си практики, като следват и приложимите препоръки на съответните международни и европейски органи и в рамките на съответните надзорните колегии работят в тясно сътрудничество с други национални надзорници от държави – членки на ЕС.

Чешкото законодателство не съответства на всички изисквания за независимост на централната банка, за забрана за парично финансиране и за правна интеграция в Евросистемата. Чехия е държава – членка на ЕС с дерогация, и следователно трябва да спазва всички изисквания за привеждане на законодателството си в съответствие съгласно член 131 от Договора.

4.3 Хърватия

През април 2022 г. 12-месечният среден темп на ХИПЦ инфлация в Хърватия бе 4,7%, т.е. под референтната стойност от 4,9% по критерия за ценова стабилност. Очаква се този темп постепенно да се ускори през следващите месеци главно поради по-високите цени на борсовите стоки, разширяването на натиска върху цените и по-нататъшното задълбочаване на затрудненията при доставките в резултат от руско-украинската война. През последните десет години този темп се колебаеше в сравнително широк диапазон – от -0,8% до 4,7%, като средно за периода беше потиснат и възлизаше на 1,1%. В перспектива съществуват опасения за дългосрочната устойчивост на конвергенцията по отношение на инфлацията в Хърватия. Процесът на догонване вероятно ще доведе до положителен диференциал на инфлацията спрямо тази в еврозоната, тъй като БВП на човек от населението и ценовите равнища в Хърватия още са под тези в еврозоната. За да се избегне натрупването на прекомерен ценови натиск и на макроикономически дисбаланси, процесът на догонване трябва да бъде подкрепен с подходяща политика.

През 2021 г. бюджетното салдо на сектор „държавно управление“ в Хърватия беше малко под референтната стойност от 3%за дефицита, а съотношението на дълга ѝ – над референтната стойност от 60%, но движещо се по низходяща траектория. От юни 2017 г. насам Хърватия подлежи на предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж. Тъй като съотношението „дефицит на сектор „държавно управление“/БВП“ през 2021 г. беше под референтната стойност от 3% и се очаква да остане под нея през 2022 г., критерият за дефицита беше изпълнен. През 2021 г. съотношението на дълга беше 79,8% от БВП, но това представляваше намаление с около 7,5 процентни пункта спрямо върховата стойност от 87,3% от БВП, регистрирана през 2020 г., и спазваше референтната стойност за намаляване на дълга, което означаваше спазване на критерия за дълга. В периода 2017–2019 г. Хърватия изпълни критерия за равнището на дефицита и намали съотношението на дълга. За 2020 г. обаче Европейската комисия установи през юни 2021 г., че дефицитът на сектор „държавно управление“ е над референтната стойност от 3% от БВП и не се доближава до нея. Превишението над референтната стойност бе счетено за извънредно, но не и временно. Освен това дългът на сектор „държавно управление“ в Хърватия надхвърли референтната стойност от 60% от БВП и не намалява със задоволителни темпове. Независимо от това, като взе предвид голямата несигурност, съгласуваната реакция на фискалната политика спрямо кризата с COVID-19 и препоръките на Съвета от 20 юли 2020 г., Комисията счете, че при тези обстоятелства не следва да взема решение за прилагане по отношение на държави членки на процедурата при прекомерен дефицит. Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. сочи продължаващо съответствие на дефицита и дълга с критериите в Пакта за стабилност и растеж. Последната оценка на Европейската комисия за фискалната устойчивост показа, че Хърватия е изправена пред среден риск за фискалната си устойчивост в средно- и дългосрочен хоризонт. Макар че фискалната политика следва да остане гъвкава предвид геополитическата ситуация, ефективните и добре насочени мерки, както и разумните и благоприятстващи растежа бюджетни политики заедно с изпълнението на предвидените фискални реформи в рамките на Плана за възстановяване и устойчивост са от съществено значение за запазването на стабилни публични финанси и за трайното намаляване на съотношението на дълга.

На 10 юли 2020 г. държавите от ВМ II решиха по взаимна договореност да включат хърватската куна във ВМ II, поради което тя участваше в този механизъм през по-голямата част от двегодишния референтен период от 26 май 2020 г. до 25 май 2022 г. Хърватската куна беше включена във ВМ II при централен курс 7,53450 куни за 1 евро със стандартен диапазон на колебание ±15%. Споразумението за участие във ВМ II се основаваше на редица политически ангажименти на хърватските власти, някои от които вече бяха изпълнени при включването на куната във ВМ II, с цел постигане на висока степен на устойчива икономическа конвергенция към момента на приемане на еврото. ЕЦБ и Европейската комисия наблюдават ефикасното изпълнение на тези ангажименти, действайки в рамките на съответните си сфери на компетентност, както е предвидено в Договорите и във вторичното законодателство. През референтния период обменният курс на хърватската куна спрямо еврото се характеризираше с ниска степен на колебливост и се търгуваше близо до централния си курс. Отклоненията от централния курс бяха значително по-малки от стандартния диапазон на колебание във ВМ II. На 25 май 2022 г. обменният курс бе 7,5355 крони за 1 евро, т.е. на практика на нивото на централния му курс в рамките на ВМ II. През април 2020 г. Hrvatska narodna banka договори с ЕЦБ предпазна кредитна линия за валутен суап, по която може да заема срещу хърватски куни до 2 млрд. евро за посрещане на евентуални нужди от ликвидност в евро на хърватските финансови институции поради пандемията. Тъй като това споразумение спомогна за намаляване на потенциалния риск от финансова уязвимост, то може би допълнително е подкрепило стабилността на валутния курс през референтния период.

През референтния период от май 2021 г. до април 2022 г. дългосрочните лихвени проценти в Хърватия възлизаха средно на 0,8%, което е под референтната стойност от 2,6% по критерия за конвергенция на лихвените проценти. Дългосрочните лихвени проценти в Хърватия се понижават от 2012 г. насам при намаляващи от малко под 7% до под 1,0% 12-месечни средни лихвени проценти.

Формирането на среда, благоприятстваща устойчивата конвергенция на Хърватия, изисква ориентирана към стабилност икономическа политика и широкообхватни структурни реформи. Що се отнася до макроикономическите дисбаланси, Европейската комисия избра Хърватия за задълбочен преглед в своя „Доклад за механизма за предупреждение за 2022 г.“, в който се подчертава, че през 2021 г. дисбалансите, свързани с високите равнища на външния, частния и държавния дълг в условията на нисък потенциален растеж, са продължили да намаляват. За Хърватия би било полезно да предприеме структурни реформи, насочени към подобряване на институционалната и бизнес среда, засилване на конкуренцията на стоковите пазари, намаляване на несъответствията на трудовия пазар и на недостига в предлагането на работна ръка, както и за повишаване на ефективността на публичната администрация и съдебната система. С влизането в сила на рамката за тясно сътрудничество между ЕЦБ и Hrvatska narodna banka от 1 октомври 2020 г. ЕЦБ пое отговорност за прекия надзор върху осем значими институции и за наблюдението върху 15 по-малко значими институции в Хърватия.

Хърватското законодателство е съвместимо с Договорите и Устава, както се изисква от член 131 от Договора.

4.4 Унгария

През април 2022 г. 12-месечният среден темп на ХИПЦ инфлация в Унгария бе 6,8%, т.е. доста над референтната стойност от 4,9% по критерия за ценова стабилност. Очаква се този темп постепенно да се ускори през следващите месеци главно поради по-високите цени на борсовите стоки, разширяването на натиска върху цените и по-нататъшното задълбочаване на затрудненията при доставките в резултат от руско-украинската война. През последните десет години той се колебаеше в сравнително широк диапазон – от -0,3% до 6,8%, като средно за периода беше висок и възлизаше на 2,5%. В перспектива съществуват опасения за дългосрочната устойчивост на конвергенцията по отношение на инфлацията в Унгария. Процесът на догонване вероятно ще доведе до положителен диференциал на инфлацията спрямо тази в еврозоната, тъй като БВП на човек от населението и ценовите равнища в Унгария още са под тези в еврозоната, освен ако това не бъде компенсирано от повишение на номиналния валутен курс. За да се избегне натрупването на прекомерен ценови натиск и на макроикономически дисбаланси, процесът на догонване трябва да бъде подкрепен с подходяща политика.

Бюджетният дефицит на сектор „държавно управление“ в Унгария беше доста над референтната стойност от 3% през 2021 г., а дългът ѝ – над референтната стойност от 60%. От 2013 г. насам Унгария подлежи на предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж. Европейската комисия установи, че дефицитът на сектор „държавно управление“ през 2021 г. бе над, но не близо до референтната стойност от 3% от БВП. Превишението над референтната стойност бе счетено за извънредно, но не и временно. Освен това дългът на сектор „държавно управление“ в Унгария надхвърли референтната стойност от 60% от БВП и не намалява със задоволителни темпове. Независимо от това, като взе предвид изключителната несигурност, породена от продължаващото извънредно макроикономическо и фискално влияние на пандемията от COVID-19, и нахлуването на Русия в Украйна, на този етап Комисията не предложи откриване на нови процедури при прекомерен дефицит. В Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. се посочва подобрение на дефицита на Унгария след рязкото му влошаване, наблюдавано през 2020 г. и 2021 г., но се предвижда той да остане доста над 3% от БВП през 2023 г. Последната оценка на Европейската комисия за фискалната устойчивост показа, че Унгария е изправена пред среден риск от фискално напрежение в средносрочен и пред висок риск в дългосрочен хоризонт, като застаряването на населението представлява предизвикателство за устойчивостта на публичните ѝ финанси. Въпреки че фискалната политика трябва да остане гъвкава в реакцията си спрямо развиващата се пандемична ситуация и като се вземе предвид геополитическата обстановка, ефективните и целенасочени мерки, както и благоразумната и благоприятстваща растежа фискална политика са от съществено значение за запазване на стабилни публични финанси и за трайно намаляване на съотношението на дълга.

През двегодишния референтен период от 26 май 2020 г. до 25 май 2022 г. унгарският форинт не участваше във ВМ II, а се търгуваше при режим на гъвкав валутен курс. Средно за референтния период обменният курс на унгарския форинт спрямо еврото се характеризираше с висока степен на колебливост. На 25 май 2022 г. той бе 388,25 форинта за 1 евро, или с 10,7% под средното си равнище през май 2020 г. През юни 2020 г. Magyar Nemzeti Bank договори с ЕЦБ репо линия, по която може да заема до 4 млрд. евро срещу деноминирано в евро адекватно обезпечение, за да осигури ликвидност в евро на унгарските финансови институции с цел посрещане на евентуални нужди поради пандемията. Тъй като това споразумение допринесе за намаляване на потенциалния риск от финансова уязвимост, то може да е оказало влияние и върху динамиката на валутния курс през референтния период.

През референтния период от май 2021 г. до април 2022 г. дългосрочните лихвени проценти в Унгария възлизаха средно на 4,1%, което е над референтната стойност от 2,6% по критерия за конвергенция на лихвените проценти. От 2012 г. насам дългосрочните лихвени проценти в Унгария показват тенденция към спад при намаляващи от около 8% до около 4% 12-месечни средни лихвени проценти.

Формирането на среда, благоприятстваща устойчивата конвергенция на Унгария, изисква ориентирана към стабилност икономическа политика и широкообхватни структурни реформи. Що се отнася до макроикономическите дисбаланси, Европейската комисия не избра Унгария за задълбочен преглед в своя „Доклад за механизма за предупреждение за 2022 г.“. Въпреки това на 27 април 2022 г. в рамките на общия режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза Европейската комисия изпрати писмено уведомление до унгарските власти относно опасения за спазването на върховенството на закона, което може да доведе до спиране или намаляване на изплащането на средства от ЕС. За Унгария би било полезно да извърши структурни реформи, насочени към подобряване на качеството на работа на публичните институции и администрацията, както и да провежда адекватни политики по отношение на стоковите пазари. За по-нататъшното засилване на доверието във финансовата система компетентните национални органи трябва да продължат да усъвършенстват надзорните си практики, като наред с другото следват приложимите препоръки на съответните международни и европейски органи и в рамките на надзорните колегии работят в тясно сътрудничество с други национални надзорни органи от държави – членки на ЕС.

Унгарското законодателство не съответства на всички изисквания за независимост на централната банка, за забрана за парично финансиране, за единно изписване на еврото и за правна интеграция в Евросистемата. Унгария е държава – членка на ЕС с дерогация, и следователно трябва да спазва всички изисквания за привеждане на законодателството си в съответствие съгласно член 131 от Договора.

4.5 Полша

През април 2022 г. 12-месечният среден темп на ХИПЦ инфлация в Полша бе 7,0%, т.е. доста над референтната стойност от 4,9% по критерия за ценова стабилност. Очаква се този темп постепенно да се ускори през следващите месеци главно поради по-високите цени на борсовите стоки, разширяването на натиска върху цените и по-нататъшното задълбочаване на затрудненията при доставките в резултат от руско-украинската война. През последните десет години той се колебаеше в сравнително широк диапазон – от -0,7% до 7,0%, въпреки че средно за периода беше умерен и възлизаше на 1,7%. В перспектива съществуват опасения относно дългосрочната устойчивост на конвергенцията по отношение на инфлацията в Полша. Процесът на догонване вероятно ще доведе до положителен диференциал на инфлацията спрямо тази в еврозоната, тъй като БВП на човек от населението и равнищата на цените в Полша още са значително под тези в еврозоната, освен ако на това не противодейства повишение на номиналния валутен курс. За да се избегне натрупването на прекомерен ценови натиск и на макроикономически дисбаланси, процесът на догонване трябва да бъде подкрепен с подходяща политика.

Бюджетното салдо на сектор „държавно управление“ в Полша беше доста под референтната стойност от 3% за дефицита през 2021 г., а съотношението на дълга ѝ – под референтната стойност от 60%. От 2015 г. Полша подлежи на предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж. В следващия период до 2019 г. тя покри критерия за дефицита, а съотношението на дълга ѝ намаля. През 2021 г. бюджетното салдо на сектор „държавно управление“ отчете дефицит в размер на 1,9% от БВП. В Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. обаче се предвижда значително влошаване на бюджетното салдо през 2022 г., като дефицитът ще надхвърли референтната стойност от 3% поради разходите за подпомагане на украинските бежанци, по-високите лихвени разходи, временните мерки за облекчаване на високата инфлация при енергийните стоки и храните, а също по-ниските приходи вследствие на реформата на подоходния данък. През май 2022 г. Европейската комисия счете, че планираното от Полша превишение на референтната стойност е извънредно, но не и временно. Но като взе предвид изключителната несигурност, породена от продължаващото извънредно макроикономическо и фискално влияние на пандемията от COVID-19, и нахлуването на Русия в Украйна, на този етап Комисията не предложи откриване на нови процедури при прекомерен дефицит. През юни 2021 г. Европейската комисия установи, че дефицитът на сектор „държавно управление“ е бил през 2020 г. над, но не близо до референтната стойност от 3% от БВП, докато съотношението „дълг/БВП“ е останало под прага от 60%. Независимо от това Комисията не започна процедура при прекомерен дефицит поради извънредната ситуация, обусловена от пандемията от COVID-19. Дефицитът намаля през 2021 г., тъй като повечето извънредни мерки бяха отпаднали, поради което съотношението „държавен дълг/БВП“ намаля до 53,8%. Същевременно се предвижда съотношението на публичния дълг да се подобри забележимо и да остане под референтната стойност от 60%. Последната оценка на Европейската комисия за фискалната устойчивост показа, че Полша е изправена пред среден риск за фискалната си устойчивост в средно- и дългосрочен хоризонт поради натиск върху бюджета, произтичащ от застаряването на населението и неблагоприятната си първоначална бюджетна позиция. Въпреки че фискалната политика трябва да остане гъвкава в реакцията си спрямо развитието на пандемията и като се има предвид геополитическата ситуация, ефикасните и целенасочени мерки, както и разумната и благоприятстваща растежа фискална политика са от ключово значение за запазването в бъдеще на стабилни публични финанси.

През двегодишния референтен период от 26 май 2020 г. до 25 май 2022 г. полската злота не участваше във ВМ II, а се търгуваше при режим на гъвкав валутен курс. Средно за референтния период обменният курс на полската злота спрямо еврото се характеризираше със сравнително висока степен на колебливост. На 25 май 2022 г. той беше 4,6210 злоти за 1 евро, или с 2,1% под средното си равнище през май 2020 г. В края на март 2022 г. Narodowy Bank Polski договори с ЕЦБ кредитна линия за валутен суап, по която може да заема срещу злоти до 10 млрд. евро за посрещане на евентуални нужди от ликвидност в евро на полската финансова система. Тъй като това споразумение допринесе за намаляване на потенциалния риск от финансова уязвимост, то може да е оказало влияние и върху динамиката на валутния курс в края на референтния период.

През референтния период от май 2021 г. до април 2022 г. дългосрочните лихвени проценти в Полша възлизаха средно на 3,0%, което е над референтната стойност от 2,6% по критерия за конвергенция на лихвените проценти. Дългосрочните лихвени проценти в Полша се понижават от 2012 г. насам при намаляващи от приблизително 6% до 3% 12-месечни средни лихвени проценти.

Създаването на среда, благоприятстваща устойчивата конвергенция на Полша, изисква ориентирана към стабилност икономическа политика, целенасочени структурни реформи и мерки на политиката, запазващи финансовата стабилност. Що се отнася до макроикономическите дисбаланси, Европейската комисия не избра Полша за задълбочен преглед в своя „Доклад за механизма за предупреждение за 2022 г.“. От съществено значение е да се запази сегашната стабилна финансова позиция на банковия сектор, за да се поддържа доверието на чуждестранните инвеститори и да се гарантира значителният им принос за икономическия растеж. Това следва да бъде подкрепено от целенасочени структурни реформи за намаляване на напрежението на трудовия пазар, за засилване на конкуренцията на стоковите пазари и за ускоряване на иновациите и модернизиране на инфраструктурата. За по-нататъшното засилване на доверието във финансовата система компетентните национални органи трябва да продължат да усъвършенстват надзорните си практики, като наред с другото следват приложимите препоръки на съответните международни и европейски органи и в рамките на надзорните колегии работят в тясно сътрудничество с други национални надзорни органи от държави – членки на ЕС.

Полското законодателство не съответства на всички изисквания за независимост на централната банка, за поверителност, за забрана за парично финансиране и за правна интеграция в Евросистемата. Полша е държава – членка на ЕС с дерогация, и следователно трябва да спазва всички изисквания за привеждане на законодателството си в съответствие съгласно член 131 от Договора.

4.6 Румъния

През април 2022 г. 12-месечният среден темп на ХИПЦ инфлация в Румъния бе 6,4%, т.е. доста над референтната стойност от 4,9% по критерия за ценова стабилност. Очаква се този темп постепенно да се ускори през следващите месеци главно поради по-високите цени на борсовите стоки, разширяването на натиска върху цените и по-нататъшното задълбочаване на затрудненията при доставките в резултат от руско-украинската война. През последните десет години той се колебаеше в сравнително широк диапазон – от -1,7% до 6,4%, въпреки че средно за периода беше умерен и възлизаше на 2,2%. В перспектива съществуват опасения за дългосрочната устойчивост на конвергенцията по отношение на инфлацията в Румъния. Процесът на догонване вероятно ще доведе до положителен диференциал на инфлацията спрямо тази в еврозоната, тъй като БВП на човек от населението и равнищата на цените в Румъния още са значително под тези в еврозоната, освен ако на това не противодейства повишение на номиналния валутен курс. За да се избегне натрупването на прекомерен ценови натиск и да се намалят макроикономическите дисбаланси, процесът на догонване трябва да бъде подкрепен с подходяща политика.

Въпреки че през 2021 г. равнището на дефицита в Румъния беше значително над референтната стойност от 3%, нейната процедура при прекомерен дефицит, която беше започната през април 2020 г., се отложи. От април 2020 г. Румъния подлежи на процедура при прекомерен дефицит, тъй като през 2019 г. фискалната ѝ позиция надхвърли референтната стойност от 3%. През 2021 г. номиналният ѝ дефицит възлезе на 7,1% от БВП, което е по-добре от препоръчаната цел, и необходимите фискални усилия бяха извършени. Поради това процедурата при прекомерен дефицит се отложи. Според Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. целите за периода 2022–2024 г. не се предвижда да бъдат постигнати, ако не бъдат направени промени в политиката, което показва необходимостта от средносрочна стратегия за консолидация и съответни корективни мерки. Въпреки че съотношението на дълга е под прага от 60% от БВП, то се увеличава от 2019 г. насам. В последната оценка на Европейската комисия за фискалната устойчивост се посочва малък риск за устойчивостта в краткосрочен план, висок в средносрочен и среден в дългосрочен план, като Румъния трябва да се справи с предизвикателствата по линия на застаряващото си население. Въпреки че фискалната политика следва да остане гъвкава в реакцията си спрямо развитието на пандемичната ситуация и като се има предвид геополитическата обстановка, ефективните и добре насочени мерки, както и разумната и благоприятстваща растежа фискална политика в съответствие с разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж са от съществено значение за запазване в средносрочен хоризонт на устойчивостта на публичните финанси.

През референтния период от 26 май 2020 г. до 25 май 2022 г. румънската лея не участваше във ВМ II, а се търгуваше при режим на гъвкав валутен курс, включващ контролирано плаващ обменен курс. Средно за референтния период обменният курс на румънската лея се характеризираше с много ниска степен на колебливост. На 25 май 2022 г. той беше 4,9416 леи за 1 евро, или с 2,2% под средното си равнище през май 2020 г. През юни 2020 г. Banca Naţională a României сключи споразумение за репо линия с ЕЦБ, по силата на което може да заема до 4,5 млрд. евро срещу деноминирано в евро висококачествено обезпечение, за да осигури ликвидност в евро на румънските финансови институции с цел посрещане на евентуални нужди от ликвидност в резултат от пандемията. Тъй като това споразумение допринесе за намаляване на потенциалния риск от финансова уязвимост, то може да е оказало влияние и върху динамиката на валутния курс през референтния период.

През референтния период от май 2021 г. до април 2022 г. дългосрочните лихвени проценти в Румъния възлизаха средно на 4,7%, което е доста над референтната стойност от 2,6% по критерия за конвергенция на лихвените проценти. Дългосрочните лихвени проценти в Румъния се понижават от 2012 г. насам при намаляващи от малко над 7% до около 4,5% 12-месечни средни лихвени проценти.

Формирането на среда, благоприятстваща устойчивата конвергенция на Румъния, изисква ориентирана към стабилност икономическа политика и широкообхватни структурни реформи. Що се отнася до макроикономическите дисбаланси, Европейската комисия избра Румъния за задълбочен преглед в своя „Доклад за механизма за предупреждение за 2022 г.“, подчертавайки проблемите, свързани с външната ѝ позиция и с конкурентоспособността на разходите. Въпреки че от началото на 2010 г. Румъния постигна добър напредък в изпълнението на условията за икономическа конвергенция, още съществуват опасения относно ниското равнище на производителността. Сравнително ниското качество на работа на институциите и управлението на страната, както и влошената ѝ бизнес среда продължават да възпрепятстват потенциала ѝ за растеж. Освен това ефикасното усвояване на средства от ЕС остава ключово за насърчаването на икономическия растеж в средносрочен хоризонт и за насочването на икономиката в предстоящия ѝ преход към екологична и цифрова икономика. Необходими са също усилия за реформи, имащи за цел борба с корупцията, подобряване на конкуренцията и увеличаване на предвидимостта на данъчната, съдебната, нормативната и административната системи на страната. За по-нататъшното засилване на доверието във финансовата система компетентните национални органи трябва да продължат да усъвършенстват надзорните си практики, като наред с другото следват приложимите препоръки на съответните международни и европейски органи и в рамките на надзорните колегии работят в тясно сътрудничество с други национални надзорни органи от държави – членки на ЕС.

Румънското законодателство не съответства на всички изисквания за независимост на централната банка, за забрана за парично финансиране и за правна интеграция в Евросистемата. Румъния е държава – членка на ЕС с дерогация, и следователно трябва да спазва всички изисквания за привеждане на законодателството си в съответствие съгласно член 131 от Договора.

4.7 Швеция

През април 2022 г. 12-месечният среден темп на ХИПЦ инфлация в Швеция бе 3,7%, т.е. доста под референтната стойност от 4,9% по критерия за ценова стабилност. Очаква се този темп постепенно да се ускори през следващите месеци главно поради по-високите цени на борсовите стоки, разширяването на натиска върху цените и по-нататъшното задълбочаване на затрудненията при доставките в резултат от руско-украинската война. През последните десет години той се колебаеше в диапазона от 0,2% до 3,7% и средно за периода беше нисък, възлизайки на 1,2%. В Швеция БВП на човек от населението вече е по-висок от равнището му в еврозоната като цяло и затова тя не е изправена пред предизвикателства, свързани с процеса на догонване. В перспектива паричната политика и ориентираната към стабилност институционална рамка трябва да продължат да подпомагат постигането на ценова стабилност в Швеция.

Бюджетният дефицит на сектор „държавно управление“ в Швеция беше доста под референтната стойност от 3% през 2021 г., както и съотношението ѝ „дълг/БВП“ също бе доста под референтната стойност от 60%. Швеция никога не е била подлагана на процедура при прекомерен дефицит. Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. сочи съответствие с изискванията на Пакта за стабилност и растеж. Последната оценка на Европейската комисия за фискалната устойчивост показа, че Швеция е изправена пред малък риск в средно- и дългосрочен хоризонт. Въпреки че фискалната политика трябва да остане гъвкава в реакцията си спрямо развитието на пандемичната ситуация и като се има предвид геополитическата обстановка, ефикасните и целенасочени мерки, както и продължаването през следващите години на средносрочните мерки ще гарантират, че постиженията на Швеция в областта на стабилните публични финанси ще бъдат допълнително подобрени.

През двегодишния референтен период от 26 май 2020 г. до 25 май 2022 г. шведската крона не участваше във ВМ II, а се търгуваше при режим на гъвкав валутен курс. Средно за двегодишния период обменният курс на шведската крона спрямо еврото се характеризираше със сравнително висока степен на колебливост. На 25 май 2022 г. той беше 10,5419 крони за 1 евро, или с 0,5% над средното си равнище през май 2020 г. През референтния период Sveriges Riksbank поддържаше споразумение за суап с ЕЦБ за заемане на до 10 млрд. евро в замяна на шведски крони, в сила от 20 декември 2007 г., с цел облекчаване на функционирането на финансовите пазари и при необходимост осигуряване на ликвидност в евро. Тъй като това споразумение допринесе за намаляване на потенциалния риск от финансова уязвимост, то може да е оказало влияние и върху обменния курс на шведската крона спрямо еврото през референтния период.

През референтния период от май 2021 г. до април 2022 г. дългосрочните лихвени проценти в Швеция възлизаха средно на 0,4%, което е доста под референтната стойност от 2,6% по критерия за конвергенция на лихвените проценти. Дългосрочните лихвени проценти в Швеция се понижават от 2012 г. насам при намаляващи от около 2% до около 0,5% 12-месечни средни лихвени проценти.

Поддържането на среда, благоприятстваща устойчивата конвергенция на Швеция, изисква да се продължи с ориентирана към стабилност икономическа политика, целенасочени структурни реформи и мерки за запазване на финансовата стабилност. Въпреки значителното отражение на пандемията върху реалната икономика, цените на жилищните имоти в Швеция рязко се повишиха от пролетта на 2020 г. насам главно поради увеличеното търсене. Този скок на цените изглежда се отклонява значително от ретроспективните основни показатели, като например лихвите по ипотечните кредити или разполагаемия доход на домакинствата. Европейската комисия избра Швеция за задълбочен преглед в своя „Доклад за механизма за предупреждение за 2022 г.“ по-специално поради макроикономическите дисбаланси, произтичащи от жилищния пазар. За по-нататъшното засилване на доверието във финансовата система компетентните национални органи трябва да продължат да усъвършенстват надзорните си практики, като наред с другото следват приложимите препоръки на съответните международни и европейски органи и в рамките на надзорните колегии работят в тясно сътрудничество с други национални надзорни органи от държави – членки на ЕС.

Шведското законодателство не съответства на всички изисквания за независимост на централната банка, за забрана за парично финансиране и за правна интеграция в Евросистемата. Швеция е държава – членка на ЕС с дерогация, и следователно трябва да спазва всички изисквания за привеждане на законодателството си в съответствие съгласно член 131 от Договора. Съгласно Договора Швеция бе задължена да приеме национални законодателни актове с оглед на интегрирането си в Евросистемата от 1 юни 1998 г. Шведските власти и досега не са предприели законодателни действия за отстраняване на несъответствията, описани в настоящия и в предходните доклади.

5 Проучване на икономическата конвергенция в отделните държави

5.1 България

5.1.1 Динамика на цените

През април 2022 г. 12-месечният среден темп на ХИПЦ инфлация в България бе 5,9%, т.е. доста над референтната стойност от 4,9% по критерия за ценова стабилност (графика 5.1.1). Очаква се този темп постепенно да се ускори през следващите месеци главно поради по-високите цени на борсовите стоки, разширяването на натиска върху цените и по-нататъшното задълбочаване на затрудненията при доставките в резултат от руско-украинската война.

През последните десет години 12-месечният среден темп на ХИПЦ инфлацията се колебаеше в сравнително широк диапазон – от -1,7% до 5,9%, и средно за периода беше слаб, възлизайки на 0,9%. От 2012 г. насам средният годишен темп на инфлацията постепенно се понижи, преди през 2015 г. да достигне най-ниското си равнище от -1,7%. Спадът на инфлацията бе обусловен от поевтиняване на борсовите стоки, повишаване на ефективния валутен курс на лева и от вътрешни фактори, като например понижаването на административно определяните цени. След продължителен период на отрицателни стойности, през 2017 г. инфлацията отново стана положителна. Силният икономически растеж и понижаващата се безработица, наред с дългосрочно намаляващото население в трудоспособна възраст, както и с административни и политически фактори доведоха до рязко нарастване на номиналните заплати и на разходите за труд на единица продукция, макар и с по-нисък темп от тези преди финансовата криза. През 2018 г., 2019 г. и първото тримесечие на 2020 г. ХИПЦ инфлацията продължи да нараства поради натиск за повишаването ѝ както от страна на силното вътрешно търсене вследствие на стабилния растеж на заплатите, така и от скока в цените на храните и на услугите. Впоследствие свиването на българската икономика в резултат от коронавирусната (COVID-19) пандемия и спадът в цените на петрола и енергийните стоки задържаха ХИПЦ инфлацията на ниски нива от средно 1,2% през 2020 г. След това през първата половина на 2021 г. повишаването на международните цени на енергийните и хранителните стоки, промените в административно определяните цени и съживяването на икономическата активност и частното потребление тласнаха цените нагоре. От септември същата година инфлацията рязко се ускори в резултат от високите цени на електричеството, горивата и газа и свързаните с тях преки и косвени ефекти (таблица 5.1.1).

През първите четири месеца на 2022 г. средният годишен темп на ХИПЦ инфлацията възлезе на 9,7%. През април той достигна 12,1% – най-високото ниво от 13 години насам. Това увеличение се дължи на значителния натиск за повишаване на международните цени на хранителните и енергийните стоки (петрол, природен газ и електроенергия), дължащ се отчасти на нахлуването на Русия в Украйна. Други инфлационни фактори са по-високите цени на вносните неенергийни промишлени стоки (в условията на глобално нарастване на транспортните разходи и затруднения в доставките) и силното вътрешно търсене, обусловено от стабилния растеж на заплатите. За да предотврати по-нататъшно поскъпване на електроенергията и отоплението за домакинствата, на 15 декември 2021 г. българското Народно събрание наложи до края на март 2022 г. мораториум върху промени в цените на дребно. Преди това правителството въведе схема за компенсиране на крайните промишлени потребители чрез частично субсидиране на потреблението на електроенергия за фирмите. През октомври 2021 г. бе въведено еднократно плащане за мегаватчас и с времето то се увеличи.

През следващите месеци се очаква инфлацията да остане висока, след което постепенно да намалее. Въпреки това прогнозите са изложени на значителна несигурност предвид руско-украинската война. В дългосрочна перспектива съществуват опасения относно устойчивостта на конвергенцията по отношение на инфлацията в България. Според Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. средногодишният темп на инфлация ще се повиши до около 11,9% през 2022 г., след което през 2023 г. ще спадне до 5,0%. Тази прогноза се основава на очакването, че двуцифрената инфлация при енергийните стоки ще се запази през прогнозния хоризонт и ще се прехвърли върху общата инфлация. ХИПЦ инфлацията през 2022 г. и 2023 г. ще се определя в голяма степен от динамиката на международните цени на храните, от размера на преките и косвените ефекти от високите цени на енергийните стоки и от начина, по който националният регулаторен орган реши да коригира цените на дребно въз основа на очакваното развитие на цените на едро. Рисковете пред средносрочната прогноза за инфлацията клонят предимно към нейното подценяване, тъй като затрудненията във веригите за доставки и по-високите цени на енергийните стоки може да продължат по-дълго от прогнозираното. Нещо повече, постоянният недостиг на работна ръка в някои сектори може да доведе до по-голямо от очакваното нарастване на заплатите, като по този начин окаже натиск за засилване на инфлацията. В перспектива съществуват опасения за дългосрочната устойчивост на конвергенцията по отношение на инфлацията в България, като се вземе предвид и значителното увеличение на разходите за труд на единица продукция и затягането на условията на пазара на труда. Въпреки че кризата с COVID-19 не попречи на инерцията на реформите в България, а също и в контекста на ангажиментите, които страната пое след присъединяването си към ВМ II, процесът на догонване вероятно ще доведе до положителни диференциали на инфлацията спрямо тази в еврозоната, тъй като БВП на човек от населението и равнищата на цените в България още са значително под тези в еврозоната. За да се избегне натрупването на прекомерен натиск върху цените и на макроикономически дисбаланси, процесът на догонване трябва да бъде подкрепен с подходяща политика. По-конкретно, докато почасовите разходи за труд в България са все още най-ниските в ЕС, нарастването на заплатите е нужно да съответства и на растежа на производителността на труда, за да може наред с другото да се запази и ценовата конкурентоспособност и привлекателността на страната за чуждестранните инвеститори. Освен това България е избрала режим на паричен съвет и участва във ВМ II от юли 2020 г., затова е важно да сдържа инфлацията чрез подходяща политика и не на последно място да укрепи растежа на производителността, особено в сектора на нетъргуемите стоки.

Формирането на среда, благоприятстваща устойчивата конвергенция на България, изисква ориентирана към стабилност икономическа политика и широкообхватни структурни реформи. Като се има предвид ограничената свобода на действие на паричната политика в рамките на паричен съвет е наложително другите области на политиката (фискална, макропруденциална) да осигурят на икономиката средства за справяне с потенциални специфични за страната шокове и макроикономически дисбаланси. Това е от изключителна важност и за гладкото участие във ВМ II. Структурните реформи за усъвършенстване на институционалната и бизнес среда са решаващи за привличането на преки чуждестранни инвестиции и за увеличаването на потенциалния растеж. Това включва значително намаляване на корупцията, осигуряване на независима и ефикасна съдебна система и подобряване на образователната система. По-нататъшно съкращаване на намаляващото, но все още тежко бреме на корпоративния дълг ще подпомогне рентабилността на предприятията, кредитния растеж и инвестициите. От съществено значение е също да се укрепи националната политика, насочена към насърчаване на конкуренцията на стоковите пазари, да се пристъпи към либерализация на регулираните сектори и да се управлява гладкият преход към цифрова и по-екосъобразна икономика. Във връзка с това са необходими допълнителни усилия, за да се увеличи административният капацитет и още по-успешно да се усвояват средствата от европейските фондове. При дългосрочна безработица, съставляваща голям процентен дял от общата безработица, са необходими допълнителни мерки за повишаване на пригодността за труд и на равнището на квалификация на работната сила и за насърчаване на стопанското приобщаване на най-уязвимите сегменти от населението. Що се отнася до макроикономическите дисбаланси, Европейската комисия не избра България за задълбочен преглед в своя „Доклад за механизма за предупреждение за 2022 г.“.

Конвергенцията на банковия надзор, постигната съгласно рамката за тясно сътрудничество, гарантира прилагането на единни надзорни стандарти и така допринася за запазването на финансовата стабилност. С влизането в сила на рамката за тясно сътрудничество между ЕЦБ и Българската народна банка от 1 октомври 2020 г. ЕЦБ пое отговорност за прекия надзор върху пет значими институции и за наблюдението върху 13 по-малко значими институции в България. Българската народна банка е интегрирана в Единния надзорен механизъм и участва в неговите структури и мрежи. Надзорът върху значимите институции в България вече се осъществява от съвместни надзорни екипи, подпомагани от експерти по линия на хоризонталния надзор. Що се отнася до наблюдението върху по-малко значимите институции, чийто пазарен дял на вътрешния пазар е около 30%, ЕЦБ работи в тясно сътрудничество с националните надзорни органи за по-нататъшно хармонизирано прилагане на правилата, регулиращи банковия надзор, като същевременно гарантира, че общите надзорни стандарти се прилагат последователно в цялата система.

5.1.2 Изменение на бюджетните показатели

Бюджетният дефицит на сектор „държавно управление“ в България беше доста над референтната стойност от 3% през 2021 г., а дългът ѝ – доста под референтната стойност от 60%. През референтната 2021 г. бюджетът на сектор „държавно управление“ отчете дефицит в размер на 4,1% от БВП, оставайки доста над референтната стойност от 3% по отношение на дефицита. Съотношението „брутен държавен дълг/БВП“ бе 25,1%, т.е. доста под референтната стойност от 60% (таблица 5.1.2). В сравнение с предходната година дефицитът на сектор „държавно управление“ нарасна с 0,1 процентни пункта, а съотношението на дълга леко се повиши с 0,4 процентни пункта. Що се отнася до други бюджетни фактори, равнището на дефицита надхвърли през 2021 г. съотношението „публични инвестиции/БВП“. През 2020 г. и 2021 г. бюджетният дефицит беше чувствително повлиян от икономическите последици от пандемията от COVID-19 и от предприетите в отговор на нея мерки на фискалната политика.

От 2012 г. насам България подлежи на предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж. През май 2022 г. Европейската комисия установи, че съотношението „дефицит на сектор „държавно управление“/БВП“ е било през 2021 г. над, но не близо до референтната стойност от 3%. Превишението над референтната стойност бе счетено за извънредно и временно, тъй като се предвиждаше през 2023 г. дефицитът да спадне под 3% от БВП. Като цяло анализът на Комисията показа, че критерият за дефицита не е изпълнен. Но като взе предвид изключителната несигурност, породена от продължаващото извънредно макроикономическо и фискално влияние на пандемията от COVID-19, и нахлуването на Русия в Украйна, на този етап Комисията не предложи откриване на нови процедури при прекомерен дефицит. В предишната година, през юни 2021 г., Европейската комисия установи, че дефицитът на сектор „държавно управление“ през 2020 г. е бил над референтната стойност от 3% от БВП, но близо до нея. Както е определено в Договора, превишението по това време на референтната стойност бе счетено за извънредно и с временен характер. В обобщение анализът показа, че критерият за дефицита е изпълнен. До този момент България е била подлагана на процедура при прекомерен дефицит от 2010 г. до 2012 г. Вследствие на повишението през 2009 г. на бюджетния дефицит над референтната стойност през юли 2010 г. Съветът Екофин реши, че в България е налице прекомерен дефицит и определи 2011 г. като краен срок за коригирането му. След коригирането на прекомерния дефицит, през юни 2012 г. Съветът Екофин отмени процедурата при прекомерен дефицит за България. През следващия период до 2019 г. дългът на сектор „държавно управление“ бе доста под референтната стойност от 60% от БВП, а бюджетното му салдо наруши референтната стойност само през 2014 г., достигайки дефицит в размер на 5,4% от БВП. Тъй като Европейската комисия определи превишението на референтната стойност като извънредно и с временен характер, тя не сметна за необходимо да открие процедура при прекомерен дефицит.

За влошаването на бюджетното салдо през периода 2019–2021 г. са допринесли както циклични, така и нециклични фактори, свързани с пандемията от COVID-19. Преди кризата с COVID-19 благоразумната фискална политика даде възможност на България да отчете структурен излишък, който през 2019 г. достигна 1,4% от БВП. Като последица от кризата с COVID-19 структурното салдо силно се влоши през 2020 г. с 4,3 процентни пункта главно поради по-големите текущи разходи. Това увеличение на разходите отразяваше в голяма степен мерките за фискална помощ, предприети в отговор на пандемията. Освен това за общото нарастване през 2020 г. на бюджетния дефицит с 6,1 процентни пункта допринесоха циклични фактори, отразявайки влошаването на икономическата ситуация. От 2020 г. до 2021 г. структурният дефицит нарасна с още 0,9 процентни пункта поради по-високите разходи, докато цикличният компонент се подобри с 0,8 процентни пункта.

През последните две десетилетия съотношението „дълг на сектор „държавно управление“/БВП“ остана доста под референтната стойност от 60%, но по време на кризата с COVID-19 се повиши. Преди нея съотношението на дълга се понижи с 9,1 процентни пункта до 20% от БВП между 2016 г. и 2019 г. в резултат най-вече на големите първични излишъци и в по-малка степен на благоприятния диференциал между лихвените проценти и растежа. В периода 2019–2021 г. по време на кризата с COVID-19 съотношението на дълга се повиши с 5,1 процентни пункта главно поради първични дефицити.

При наличието на дългогодишен паричен съвет равнището и структурата на публичния дълг позволяват на България ефикасно да управлява дълга си. Делът на държавния дълг с краткосрочен матуритет като цяло е незначителен. Като се имат предвид малкият дял на дълга с променлив лихвен процент и равнището на съотношението „дълг/БВП“, бюджетните салда са сравнително нечувствителни към промени в лихвените проценти. Същевременно делът на държавния дълг, деноминиран в чуждестранна валута, е висок (74,6% през 2021 г.), макар че е почти изцяло деноминиран в евро – валутата котва при режима на паричен съвет в България. Така бюджетните салда са нечувствителни към промените във валутните курсове, различни от обменния курс „евро/лев“, който съгласно режима на паричен съвет е фиксиран.

Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. предвижда подобряване на бюджетното салдо и слабо увеличение на съотношението на публичния дълг. Според Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г. се очаква общото салдо да се подобри до дефицит в размер на 3,7% от БВП през 2022 г., като остане над референтната стойност за дефицита от 3%. Предвиденото подобрение на бюджетното салдо на сектор „държавно управление“ се дължи главно на частичното прекратяване на мерките за подкрепа срещу пандемията, което надделява над новите мерки в отговор на високите цени на енергийните стоки и конфликта между Русия и Украйна. Предвижда се бюджетното салдо да се подобри още през 2023 г. и да достигне дефицит в размер на 2,4% от БВП. През 2022–2023 г. се очаква структурният дефицит да остане доста над средносрочната цел (структурен дефицит в размер на 1% от БВП). Все пак в условията на пандемията от COVID-19 общата клауза за изключенията на Пакта за стабилност и растеж, която през 2022 г. продължава да се прилага, а се предвижда да остане и през 2023 г., гласи, че „в периоди на сериозен икономически спад в еврозоната или Съюза като цяло, дадена държава членка може да получи правото да се отклони временно от плана за корекции за постигане на средносрочната бюджетна цел ..., при условие че с това не се излага на риск фискалната устойчивост в средносрочен план.“.^[176] Очаква се съотношението на дълга леко да се увеличи и да достигне 25,3% от БВП през 2022 г. и 25,6% от БВП през 2023 г. Номиналният дефицит за текущата година, представен в Конвергентната програма за 2022 г., възлиза на 5,3% от БВП и следователно е много по-висок, отколкото в Икономическата прогноза на Европейската комисия от пролетта на 2022 г., докато прогнозното съотношение на дълга е леко над размера, предвиждан от Европейската комисия.

Фискалната рамка на България ѝ помогна да поддържа ниско съотношение на дълга, но още съществуват възможности и за допълнително подобрение. България има голям брой фискални правила на равнище „държавно управление“ и на по-ниски нива и те включват правила за бюджетното салдо, дълга и разходите. Въпреки че тези правила смекчават риска от увеличаване на дълга, на практика те са сложни за прилагане и следователно е необходимо да бъдат рационализирани. В отговор на кризата с COVID-19 през 2020 г. беше изменен Законът за публичните финанси. Две от измененията са насочени към засилване на гъвкавостта на фискалните правила в случай на икономически спад. Тези ревизии позволяват отклоняване от 3-процентния таван за дефицита на сектор „държавно управление“ и от правилото за разходите в случаи на извънредни обстоятелства извън контрола на правителството, които сериозно влияят върху фискалната позиция. Освен това таванът за бюджетния дефицит, изчислен на касова основа, беше увеличен от 2% на 3%, а максималният размер на разходите по консолидираната фискална програма беше ефективно увеличен, тъй като средствата от ЕС и националното съфинансиране бяха изключени от обхвата на разходите, а максималният размер от 40% от БВП остана. Тези изменения доведоха до намаляване на строгостта на двете правила. Фискалният съвет беше въведен през 2016 г. в съответствие с изискванията на ЕС и с течение на времето мандатът и качеството на работата му укрепнаха; въпреки това все още са необходими допълнителни подобрения в областта на техническия и административния му капацитет. Постигнатият напредък в събирането на данъци и в съкращаването на „сивата“ икономика допринесе за значително нарастване на данъчните приходи и следва да продължи и в бъдеще.

В средно- и дългосрочен хоризонт България е изправена пред среден риск за фискалната си устойчивост. Според Доклада от 2021 г. на Европейската комисия за фискалната устойчивост България е изправена пред среден риск за устойчивостта на бюджета си в средносрочен хоризонт,^[177] като размерът на изменение на дълга е особено несигурен. Беше установено, че в дългосрочен план тя е изправена пред среден риск, който се дължи главно на прогнозираното увеличение на разходите, свързани със застаряването на населението.^[178] Според референтния сценарий от Доклада за застаряването на населението от 2021 г., изготвен от Работната група по въпросите на застаряването (РГЗ) към Комитета за икономическа политика на ЕС,^[179] публичните разходи, свързани със застаряването, се предвижда значително да нараснат с 2,1 процентни пункта от БВП през периода 2019–2070 г., тръгвайки от равнище 16,2% от БВП през 2016 г. Съгласно рисковия сценарий на РГЗ увеличението на разходите е дори още по-голямо и възлиза на 4,1 процентни пункта от БВП поради по-голямо нарастване на разходите за здравеопазване и за дългосрочни грижи (съответно с 0,9 и с 1,2 процентни пункта от БВП в сравнение с базовия сценарий). Тези прогнози показват необходимостта от допълнителни реформи за повишаване на дългосрочната устойчивост на публичните финанси.

В бъдеще, въпреки ниското равнище на публичния дълг е необходимо България постепенно да се върне към една благоразумна фискална политика. Въпреки че фискалната политика трябва да остане гъвкава в реакцията си спрямо развиващата се пандемична ситуация и като се има предвид геополитическата обстановка, последователната и благоразумна фискална политика ще гарантира, че България ще спазва Пакта за стабилност и растеж и ще поддържа буфери за смекчаване на негативни шокове. Освен това програмата „Следващо поколение ЕС“ трябва да се изпълнява ефективно, за да се подпомогне възстановяването и да се адаптира то към протичащите структурни промени. Съществуват и възможности за по-благоприятстващи растежа данъчна система и политики, както и за по-рентабилно предоставяне на здравни услуги. Запазването и разширяването на постигнатата понастоящем по-добра събираемост на данъците, по-нататъшното ограничаване на „сивата“ икономика и повишаването на ефективността на разходите са ключови мерки за запазването на фискалната устойчивост в средносрочен хоризонт.

5.1.3 Динамика на валутния курс

На 10 юли 2020 г. държавите от ВМ II решиха по взаимна договореност да включат българския лев във ВМ II, поради което той участваше в този механизъм през по-голямата част от двегодишния референтен период от 26 май 2020 г. до 25 май 2022 г. Българският лев беше включен във ВМ II при централен курс 1,95583 лева за 1 евро със стандартен диапазон на колебание ±15%. България се присъедини към валутния механизъм, запазвайки действащия в страната паричен съвет като едностранен ангажимент, което не налага допълнителни задължения за ЕЦБ. Споразумението за участие във ВМ II се основава на редица политически ангажименти, поети от българските власти (някои от които вече бяха изпълнени преди включването на българския лев във ВМ II) с цел постигане на висока степен на устойчива икономическа конвергенция към момента на приемане на еврото. Тези ангажименти са свързани с прилагането на специфични мерки по паричната политика, отнасящи се до небанковия финансов сектор, държавните предприятия, рамката за несъстоятелност и нормативната уредба за противодействие на изпирането на пари, както и с провеждането на мащабни реформи в съдебната система и за борба с корупцията и организираната престъпност в България предвид важността на тези реформи за стабилността и почтеността на финансовата система. ЕЦБ и Европейската комисия наблюдават ефикасното изпълнение на тези ангажименти, действайки в рамките на съответните си сфери на компетентност, както е предвидено в Договорите и във вторичното законодателство. В ролята си на надзорен орган и предвид споделената си отговорност за макропруденциалната политика ЕЦБ следи внимателно изпълнението на ангажиментите, свързани с финансовия сектор, т.е. рамката за несъстоятелност и нормативната уредба за противодействие на изпирането на пари поради потенциалното им влияние върху пруденциалните аспекти. Независимо от факта, че всички стъпки, предвидени в ангажиментите след влизането във ВМ II, като цяло се изпълняват, България бива насърчавана да отстрани своевременно всички недостатъци, които Комитетът на експертите за оценка на мерките за борба срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма (MONEYVAL) може да установи при текущата си оценка. През референтния период левът не показа отклонение от централния си курс. В съответствие с изискванията на режима на паричен съвет Българската народна банка продължи да обменя при поискване националната валута срещу валутата котва (еврото) и обратно по фиксирания курс. Диференциалът между краткосрочните лихвени проценти и тримесечния ЮРИБОР остана на ниско равнище през целия референтен период. През юли 2020 г. Българската народна банка договори с ЕЦБ предпазна кредитна линия за валутен суап, по която може да заема срещу български левове до 2 млрд. евро за посрещане на евентуални нужди от ликвидност в евро на българските финансови институции поради пандемията. Тъй като това споразумение спомогна за намаляване на потенциалния риск от финансова уязвимост, то може би допълнително е подкрепило стабилността на валутния курс през референтния период.

Реалният ефективен валутен курс на българския лев леко се повиши през последните десет години (графика 5.1.4). Този показател обаче следва да се тълкува предпазливо, тъй като в България протича процес на икономическа конвергенция, което усложнява каквато и да било дългосрочна оценка на динамиката на реалния валутен курс.

През последните десет години общото салдо по текущата и капиталовата сметка на България постоянно представлява излишък, а нетните чуждестранни пасиви на страната чувствително намаляват (таблица 5.1.3). В периода 2012–2019 г. общото салдо по текущата и капиталовата сметка се подобри, отразявайки най-вече същественото намаление на дефицита в търговията със стоки в резултат от стимулираното от износа възстановяване, а в началния му етап и поради потиснатото вътрешно търсене след рязкото свиване на стопанската активност. През 2020 г. беше отчетен излишък в размер на 1,5%, който се понижи още до 0,3% през 2021 г. в резултат на малък дефицит по текущата сметка в размер на 0,4% от БВП през същата година. Този дефицит се дължеше главно на съкращаването на износа на туристически услуги, предизвикано от пандемията от COVID-19. През 2021 г. приходите от туризъм започнаха да се възстановяват, макар посещенията на чуждестранни туристи да останаха доста под предкризисните си равнища. Макар че значителните корекции в платежния баланс бяха свързани със съществен спад на нетния приток на преки инвестиции, който от двуцифрени предкризисни равнища преди глобалната финансова криза спадна средно до 2,4% от БВП в периода 2017–2021 г., салдото по статията „други инвестиции“ отчете нетни изходящи потоци. Брутният външен дълг продължи да намалява – от 71,8% от БВП през 2017 г. до 61,8% през 2021 г. Същевременно нетната международна инвестиционна позиция на страната, състояща се главно от преки чуждестранни инвестиции, продължи да се подобрява и нарасна от -43,0% от БВП през 2017 г. до -19,8% от БВП през 2021 г. поради по-нататъшното натрупване на резервни активи. Въпреки това фискалната и структурната политика остават важни за подпомагане на външната устойчивост и на конкурентоспособността на икономиката.

Българската икономика е добре интегрирана в еврозоната посредством търговска и инвестиционна свързаност. През 2021 г. износът на стоки и услуги за еврозоната съставляваше 45,2% от общия износ, а съответният дял на вноса бе 41,1%. За същата година делът на еврозоната в обема на привлечените в България преки инвестиции възлезе на 64,7%, а в обема на портфейлните инвестиции – пасиви, бе 77,1%. Делът на чуждестранните активи на България, инвестирани в еврозоната, възлизаше през 2021 г. на 49,9% при преките инвестиции и на 47,2% при портфейлните инвестиции.

5.1.4 Динамика на дългосрочните лихвени проценти

През референтния период от май 2021 г. до април 2022 г. дългосрочните лихвени проценти в България леко се увеличиха и се установиха средно на 0,5% – доста под референтната стойност от 2,6% по критерия за конвергенция на лихвените проценти (графика 5.1.5).

Дългосрочните лихвени проценти в България спаднаха от 5,3% през януари 2012 г. до 1,6% през април 2022 г. През последното десетилетие динамиката на дългосрочните лихвени проценти в България беше обусловена от постепенното съкращаване на рисковите премии и от структурни фактори, които спомогнаха за ограничаване на пазарните очаквания за бъдещите лихвени проценти. Спадът на рисковите премии е свързан най-вече с усещането на финансовите пазари за по-нисък макрофинансов риск и със същественото подобряване на условията за ликвидност на банките. Това се дължеше на изчезването на несигурността относно световната финансова криза, което доведе до подобряване на финансовата ситуация в българската банкова система, а оттам и на перспективите за публичния бюджет. Други фактори също допринесоха за низходящия тренд на дългосрочните лихвени проценти през последните десет години. Към тях спадат сравнително слабото търсене на кредити от страна на частния сектор до 2015 г., вторични ефекти от ниските лихвени проценти в еврозоната, продължаващо търсене от българските банки на дългови държавни ценни книжа в условията на ограничено предлагане на такива книжа и оскъдни възможности за кредитиране на частния сектор, високо равнище на частните спестявания и ефектът от напрежението в световната търговия върху очакванията за растеж и съответно върху лихвените проценти. От април 2020 г. негативното влияние на пандемията от COVID-19 върху световната и вътрешната икономическа активност и инфлацията доведоха до понижение на дългосрочния лихвен процент в България до рекордно ниско равнище от 0,1% през март 2021 г., на което той остана до август 2021 г. От тогава до февруари 2022 г. в условията на увеличаваща се вътрешна инфлация дългосрочните лихвени проценти постепенно се увеличиха успоредно със световните тенденции на финансовите пазари, в резултат и от концентрирането на голям обем емисии на държавни облигации на вътрешния пазар през четвъртото тримесечие на 2021 г. През последните два месеца от разглеждания период нарастването на дългосрочните лихвени проценти беше по-силно поради засилващия се глобален и вътрешен инфлационен натиск. Следователно дългосрочните лихвени проценти в България се повишиха през периода на прегледа и достигнаха 1,6% през април 2022 г. спрямо 0,2% през април 2020 г. (графика 5.1.5). Устойчивото подобряване на макроикономическите резултати на България и стабилността на фискалната ѝ прогноза също допринесоха за намаляването на риска от неизпълнение на задължения по дългосрочния дълг на България (измерен със спредовете на 10-годишни суапове за кредитно неизпълнение), който спадна от над 400 базисни точки в началото на 2012 г. до около 115 базисни точки през април 2022 г. Държавният дълг на България е с инвестиционен рейтинг, даден ѝ от трите основни агенции за кредитен рейтинг (Moody’s: Baa1; S&P: BBB; Fitch: BBB).

Диференциалът на дългосрочните лихвени проценти на българските държавни облигации спрямо средните за еврозоната бе -0,2% през април 2022 г. От 2012 г. насам дългосрочните лихвени проценти в България постепенно и непрекъснато се доближаваха до средния за еврозоната лихвен процент за съответния матуритет (графика 5.1.6). Първоначално стабилните и сравнително високи лихвени проценти в България, комбинирани със спад на дългосрочния среден лихвен процент в еврозоната, доведоха до известно разширяване на диференциала, който за няколко месеца през 2014 г. и 2016 г. се доближи до, но никога не надхвърли 2,0%. От края на 2016 г. диференциалът последователно намаляваше и, след като поради голямата политическа и икономическа несигурност в някои държави от еврозоната остана отрицателен повече от година, в средата на 2019 г. стана слабо положителен. От тогава се колебае в тесен диапазон – между 0,0% и 5,0%. През април 2022 г. той се установи на 0,2% (0,7% спрямо доходността на облигациите от еврозоната с рейтинг AAA).

Капиталовият пазар в България е по-малък и по-слабо развит от този в еврозоната (таблица 5.1.4). През изминалите няколко години се появиха само няколко признака за задълбочаване на капиталовите пазари в сравнение с началото на 2012 г. През последните години капитализацията на фондовия пазар като дял от БВП се е увеличила от средно 10,7% в периода 2012–2016 г. до 23,0% през 2021 г. Пазарното дългово финансиране на местните парично-финансови институции (ПФИ) леко се увеличи от 2012 г. насам и се установи на 1,6% от БВП. За същия период достъпът на нефинансовите предприятия в България до пазара на корпоративен дълг изглежда като цяло остава непроменен, тъй като дълговите ценни книжа в обращение, емитирани от този сектор, представляват 2,5% от БВП през 2021 г., което е с 0,4 процентни пункта от БВП по-малко, отколкото в периода 2012–2016 г. През 2021 г. зависимостта на българската банкова система от банките в еврозоната във връзка с нуждите ѝ от финансиране остана твърде ограничена и много по-ниска от средното за периода 2012–2016 г. Вземанията на банки в еврозоната от български банки запазиха рекордно ниското си равнище от 4,0% през 2021 г. Степента на финансово посредничество в България остава доста ниска в сравнение със средната за еврозоната, макар да е съпоставима с тази в сходни държави от региона. Вземанията на ПФИ от резиденти, различни от правителството, възлязоха на 54,6% от БВП през 2021 г., което е с малко над 6 процентни пункта под средното им равнище за периода 2012–2016 г. В края на 2020 г. банките – чуждестранна собственост, продължиха да играят важна роля в банковата система на България, като активите им съставляваха над 75% от всички банкови активи. Банковата система се финансираше предимно с депозити на резиденти от нефинансовия частен сектор (около 89% от всички пасиви). Сред активите на банковата система спрямо нефинансовия частен сектор преобладаваха кредитите, 68% от които бяха деноминирани в местна валута.

5.1.5 Статистически таблици и графики (само на английски език)

България

6 Статистическа методология за изчисляване на показателите за конвергенция
(само в изданието на английски език)

7 Проучване за съответствие на националното законодателство с Договорите

Изложените по-долу оценки по страни се отнасят само за онези разпоредби в националното законодателство, които ЕЦБ смята за проблематични от гледна точка на съвместимостта им с разпоредбите за независимостта на националните централни банки, залегнали в Договора (член 130) и в Устава (членове 7 и 14.2), в разпоредбите за поверителност (член 37 от Устава), за забрана за парично финансиране (член 123 от Договора) и за привилегирован достъп (член 124 от Договора) и с изискваното от правото на ЕС единно изписване на еврото. Оценките обхващат също аспекта на правната интеграция на НЦБ в Евросистемата (по-специално по отношение на членове 12.1 и 14.3 от Устава).^[180]

7.1 България

7.1.1 Съответствие на националното законодателство

Следните правни актове изграждат нормативната уредба на Българската народна банка (БНБ) и нейните дейности:

• Конституцията на България;^[181]
• Законът за Българската народна банка (наричан по-нататък ЗБНБ).^[182]

Законът за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (наричан по-нататък „Закон за противодействие на корупцията“)^[183] се прилага спрямо лица, заемащи публични длъжности.

Направени са няколко промени във връзка с въпроси, посочени в Доклада за конвергенцията на ЕЦБ от юни 2020 г., като са изпълнени и някои от препоръките, отправени в предишни Доклади за конвергенцията.

7.1.2 Независимост на НЦБ

Що се отнася до независимостта на Българската народна банка, в ЗБНБ и в Закона за противодействие на корупцията следва да бъдат направени посочените по-долу промени.

Институционална независимост

Член 44 от ЗБНБ забранява на институциите, органите, службите или агенциите на Европейския съюз, на Министерския съвет или правителствата на други държави – членки на ЕС, както и на всички други органи и институции да дават указания на Българската народна банка, на управителя или на членовете на Управителния ѝ съвет. Тази разпоредба съответства на член 130 от Договора и член 7 от Устава.^[184]

Персонална независимост

Член 14, алинея 1 от ЗБНБ изброява основанията, съгласно които членовете на Управителния съвет може да бъдат освободени от длъжност. Той предвижда, че Народното събрание или президентът на България може да освободи от длъжност член на Управителния съвет, включително управителя, в случай че те вече не отговарят на изискванията за изпълнение на служебните си задължения или са признати за виновни за съществено нарушение на служебните си задължения. Член 14, алинея 3 от ЗБНБ постановява, че решението за освобождаване от длъжност на управителя на Българската народна банка може да бъде отнесено за разглеждане пред Съда на Европейския съюз на основание нарушаване на Договорите или на върховенството на закона, свързан с тяхното прилагане. Ето защо член 14 от ЗБНБ съответства на член 14.2 от Устава.^[185]

През януари 2018 г. със Закона за противодействие на корупцията бе отменен Законът за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Член 80, алинея 1 от Закона за противодействие на корупцията първоначално възпроизвежда член 33, алинея 1 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, като предвижда, че установяването на конфликт на интереси с влязъл в сила правен акт е основание за освобождаване от длъжност на управителя, подуправителите и другите членове на Управителния съвет на Българската народна банка. По този начин Законът за противодействие на корупцията посочва основание за освобождаване на дадено лице от длъжност, което е в допълнение към двете основания, съдържащи се в член 14.2 от Устава. Поради това Законът за противодействие на корупцията беше счетен за несъответстващ на Договора и Устава и трябва да бъде приведен в съответствие с тях.^[186] Член 80, алинея 1 от Закона за противодействие на корупцията беше изменен през 2021 г.,^[187] за да се уточни, че установяването на конфликт на интереси с влязъл в сила акт е основание за освобождаване от длъжност на управителя, подуправителите и другите членове на Управителния съвет на Българската народна банка, освен ако в Конституцията или в устройствения ѝ закон не е предвидено друго. Въпреки че това уточнение е в съответствие с правото на ЕС, ЕЦБ препоръча изрично да се поясни, че в името на правната сигурност и прозрачността разпоредбата на член 80, алинея 1 от Закона за противодействие на корупцията не трябва да се прилага за управителя, подуправителите и другите членове на Управителния съвет на Българската народна банка^[188]. Член 80, алинея 2 от Закона за противодействие на корупцията предвижда, че освобождаването от длъжност трябва да се извърши съгласно процедурата, установена в съответните закони. Приема се, че в случая с управителя, подуправителите и другите членове на Управителния съвет на Българската народна банка става дума за член 14, алинея 1 от ЗБНБ.

ЗБНБ не предвижда право на националните съдилища да преразглеждат решения за прекратяване на правомощия на друг член на органите на Българската народна банка за вземане на решения освен на управителя, когато този член участва в изпълнението на свързани с ЕСЦБ задачи. В съответствие с българското общо право, както е посочено от Върховния касационен съд,^[189] националните съдилища не могат да отмèнят решение за освобождаване от длъжност на който и да е различен от управителя член на органите на Българската народна банка за вземане на решения, но тези национални съдилища могат само да присъдят обезщетение за вредите, причинени от решението за освобождаване от длъжност.

Във връзка с това трябва да се има предвид, че смисълът на персоналната независимост е да предпази членовете на органите за вземане на решения на централните банки от ЕСЦБ от политическа намеса при упражняването на правомощията, предоставени им с Договора и Устава. Поради това член 130 от Договора, който гарантира независимостта на членовете на органите на Българската народна банка за вземане на решения, изисква те да имат достъп до ефикасни правни средства за защита, в случай че бъдат уволнени, включително (но не само) – и до обезщетение. Така българското право следва да предвиди средство за защита, което да позволява отмяна на незаконни решения за освобождаване на всеки различен от управителя член на органите на Българската народна банка за вземане на решения. Необходимо е да се измени съответното законодателство, за да се осигури съответствие с член 130 от Договора и с Устава.

Член 12, алинеи 1 и 2 от ЗБНБ предоставят на Народното събрание правомощия да избира управителя и подуправителите на Българската народна банка. През 2009 г. Народното събрание претендира и на това основание реши, че разполага с правомощия да анулира или преразгледа свои предходни решения, включително такива, които засягат избора на управителя и на подуправителите на Българската народна банка, взети съобразно член 12, алинеи 1 и 2 от ЗБНБ. Фактически всеки редовен избор или назначение на членове на органите на национална централна банка за вземане на решения следва да им даде възможност да встъпят в длъжност след тяхното избиране. След като бъдат избрани или назначени, управителят и другите членове на Управителния съвет на Българската народна банка не могат да бъдат освобождавани от длъжност при условия, различни от упоменатите в член 14.2 от Устава, дори ако още не са пристъпили към изпълнение на своите задължения.

7.1.3 Поверителност

Член 4, алинея 2 от ЗБНБ постановява, че Българската народна банка не може да разгласява или предоставя на други лица никаква получена информация, представляваща банкова, професионална, търговска или друга правнозащитена тайна за банките и другите участници в парични и кредитни операции, освен в два случая: 1) при обмен на информация в рамките на установеното тясно сътрудничество с ЕЦБ съгласно член 7 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета;^[190] и 2) при обмен на информация с Единния съвет за преструктуриране съгласно Регламент (ЕС) № 806/2014.^[191] Член 23, алинея 2 от ЗБНБ постановява, че служителите на Българската народна банка трябва да спазват изискванията за поверителност относно преговори, договорени сделки, размер на средствата по клиентски депозити и техни трансакции, както и информация, получавана от Банката, а също всички обстоятелства, засягащи нейната дейност и нейните клиенти, които представляват служебна, банкова, професионална, търговска или друга правнозащитена тайна, включително след прекратяване на трудовото им правоотношение. Съгласно член 37 от Устава професионалната тайна засяга цялата ЕСЦБ. По тази причина ЕЦБ приема, че член 4, алинея 2 и член 23, алинея 2 от ЗБНБ не накърняват задълженията за поверителност по отношение на ЕЦБ и ЕСЦБ.

7.1.4 Парично финансиране и привилегирован достъп

Член 45, алинея 1 от ЗБНБ постановява, че Българската народна банка не може да предоставя кредити или гаранции под каквато и да било форма на, или да извършва покупки на дългови инструменти пряко от Министерския съвет, общините, други държавни или общински институции, организации или предприятия от публичния сектор, институции, органи, служби или агенции на Европейския съюз, централното управление, регионалните, местни или други органи на публичната власт, други органи, регулирани от публичното право, или предприятия от публичния сектор на държавите – членки на ЕС. Член 45, алинея 3 от ЗБНБ постановява, че Българската народна банка не може да извършва покупки на първични и/или вторични пазари на дългови инструменти, емитирани от българската държава или общините, или от български държавни или общински институции, организации или предприятия от публичния сектор.

Забраната за парично финансиране се отнася за прякото закупуване на дълг на публичния сектор, но по принцип такива покупки на вторичния пазар са допустими, доколкото не се използват за заобикаляне на целта на член 123 от Договора. По тази причина член 45, алинея 3 от ЗБНБ следва да се измени така, че позовавания на „първичен“ и „вторичен“ пазар да бъдат премахнати.^[192]

Освен това, макар да се имат предвид особеностите, произтичащи от режима на паричен съвет, т.е. забраната Българската народна банка да предоставя кредити за кредитни институции, освен във връзка с операции по предоставяне на ликвидност при извънредни обстоятелства, се препоръчва обхватът на изключението в член 45, алинея 2 от ЗБНБ, предвидено за кредитни институции, които са публична и общинска собственост, да се приведе в съответствие с обхвата на изключението, предвидено в член 123, параграф 2 от Договора. Този член от Договора предвижда, че забраната за парично финансиране съгласно член 123, параграф 1 от Договора не се прилага спрямо кредитни институции – публична собственост, които в контекста на предлагането на резерви от страна на централните банки трябва да бъдат третирани по същия начин от националните централни банки като частните кредитни институции.^[193]

Съгласно Закона за кредитните институции^[194] Българската народна банка е оператор на централен кредитен регистър (член 56) и на регистър на банковите сметки (член 56а). Разходите по предоставянето на информация от тези регистри на правителството и съдебните органи се поемат от държавния бюджет. В предишни Доклади за конвергенцията ЕЦБ посочва, че за да се гарантира и по-нататък съответствие със забраната за парично финансиране, Законът за кредитните институции би спечелил от ограничаването на отговорността на Българската народна банка във връзка с функционирането на двата регистъра.^[195] Разпоредбите на членове 56 и 56а бяха изменени, за да се освободи Българската народна банка от отговорност във връзка с функционирането на двата регистъра. В съответствие с общия режим за отговорност на държавата за вредите, произтичащи от функционирането на двата регистъра, вместо Българската народна банка ще отговаря държавата.^[196] Това прави правилата съвместими със забраната за парично финансиране.

7.1.5 Правна интеграция на НЦБ в Евросистемата

Що се отнася до правната интеграция на Българската народна банка в Евросистемата, ЗБНБ трябва да се адаптира в посочените по-долу аспекти.

Задачи

Парична политика

Член 2, алинея 1, член 16, точки 4 и 5 и членове 28, 30, 31, 32, 35, 38, 41 и 61 от ЗБНБ, които уреждат правомощията на Българската народна банка в областта на паричната политика и инструментите за нейното прилагане, не посочват правомощията на ЕЦБ в тази област.

Член 33 от ЗБНБ, който оправомощава Българската народна банка да извършва определени финансови трансакции, също пропуска да посочи правомощията на ЕЦБ в тази област.

Събиране на статистически данни

Член 4, алинея 1 и член 42 от ЗБНБ, които уреждат правомощията на Българската народна банка във връзка със събирането на статистически данни, не посочват правомощията на ЕЦБ в тази област.

Управление на международните валутни резерви

Член 20, алинея 1 и членове 28, 31 и 32 от ЗБНБ, които уреждат правомощията на Българската народна банка по отношение на управлението на международните валутни резерви, не посочват правомощията на ЕЦБ в тази област.

Платежни системи

Член 2, алинея 4 и член 40, алинея 1 от ЗБНБ, които уреждат правомощията на Българската народна банка във връзка с насърчаването на нормалното функциониране на платежните системи, не посочват правомощията на ЕЦБ в тази област.

Емитиране на банкноти

Член 2, алинея 5, член 16, точка 9 и членове 24–27 от ЗБНБ, които уреждат правомощията на Българската народна банка по отношение на емитирането на банкноти и монети, не посочват правомощията на Съвета и на ЕЦБ в тази област.

Финансови разпоредби

Избор на независими одитори

Член 49, алинея 4 от ЗБНБ, където се постановява, че външният одитор се избира от Управителния съвет за срок от три години въз основа на процедура, проведена по реда на Закона за обществените поръчки, не посочва правомощията на Съвета и на ЕЦБ по член 27.1 от Устава.

Финансово отчитане

В член 16, точка 11 и в членове 46 и 49 от ЗБНБ не е отразено задължението за спазване на режима на Евросистемата за финансово отчитане на операциите на националните централни банки съгласно член 26 от Устава.

Политика по определяне на валутния курс

Членове 28, 31 и 32 от ЗБНБ, които уреждат правомощията на Българската народна банка по отношение на политиката по определяне на валутния курс, не посочват правомощията на Съвета и на ЕЦБ в тази област.

Международно сътрудничество

Член 5, член 16, точка 12 и член 37, алинея 4 от ЗБНБ, които уреждат правомощията на Българската народна банка по отношение на международното сътрудничество, не посочват правомощията на ЕЦБ в тази област.

Разни

Членове 61 и 62 от ЗБНБ не посочват правомощията на ЕЦБ да налага санкции.

7.1.6 Заключения

Законът за БНБ не съответства на всички изисквания за независимост на централната банка, за забрана за парично финансиране и за правна интеграция в Евросистемата. България е държава членка с дерогация и следователно трябва да спазва всички изисквания за привеждане на законодателството си в съответствие съгласно член 131 от Договора.